As origens da Lei Antiterrorismo: os tortuosos caminhos da localização das normas internacionais de combate ao terrorismo no Brasil

The passing of the Antiterrorism Law in Brazil represents a unique moment in its history. Tracing the origins of said legislation depends on understanding the development of international norms on the fight against terrorism as well as previous instances in which domestic norms on the subject played a role domestically. Using Securitization theory and IR’s literature on norm diffusion, I intend to draw the international normative framework in which Brazil finds itself in order to understand how these norms played an essential part in sparking the legislative process which would result in the Antiterrorism Law. A wider discussion on the relations between the Brazilian State and its population is necessary, however, so that one can understand the historical resistance to legislation of that kind. Especially relevant is the fear related to the criminalization of social movements, derived from various historical experiences, among which I highlight the military dictatorship period. Specific instances in which both legislators and law enforcement officials repressed social movements will be presented, with an emphasis on recent experiences in rural areas (the Landless Rural Workers Movement – MST) and also in urban areas (widespread protests starting in 2013). Previous instances in which efforts were made to produce legislation on terrorism will be detailed as well. On its own, it is the first narrative of its kind, relating the actions inside the federal government, especially since 2006, on the issue. Some of the dynamics identified would also repeat themselves in the legislative process that generated the Antiterrorism Law. In 2015, the actions of the Financial Action Task Force (FATF), which intended to see its Recommendations implemented, were instrumental in setting off said process, which can thus be understood as the localization of international norms on terrorism. Once international pressure was recognized the drawing of legislation began inside the executive branch, where the Ministry of Justice and the Council for Financial Activities Control prevailed in elaborating a bill that suited the FATF’s needs, but did not threaten social movements. In that moment, however, other interests also became apparent, as others inside the government had different agendas – the Armed Forces, the Institutional Security Office, the Brazilian Intelligence Agency, the Federal Police and the Parquet. Once sent to Congress, Bill 2016/2015 suffered deep changes, as congressmen intervened and those institutions attempted, for a second time, to have their interests prevail. Debates focused on a number of specific points such as the definition of terrorism, a provision to safeguard social movements, the criminalization of preparatory acts and the development of a coordination mechanism on terrorism prevention and repression. Drawing on official documentation, some of it previously unseen, international and Brazilian academic works and, especially, on over 25 interviews conducted with people involved in different aspects of the legislative process, I intend to determine the origins of the Antiterrorism Law in Brazil.A adoção da Lei Antiterrorismo no Brasil representou momento único em sua história e o rastreamento de suas origens depende da compreensão tanto do desenvolvimento das normas internacionais de combate ao terrorismo, quanto das dinâmicas prévias que normas sobre o tema evocaram domesticamente. À luz da teoria da Securitização e da literatura construtivista sobre disseminação de normas, pretende-se delinear o quadro internacional dentro do qual o Brasil se encontrava e como essas normas agiram como elemento de indispensável para que o processo legislativo doméstico se iniciasse. Uma discussão mais ampla sobre a relação do Estado brasileiro com a sua população se faz necessária para que se compreenda a resistência histórica à adoção desse tipo de legislação no país. Especificamente, importa o temor referente à criminalização dos movimentos sociais e reivindicatórios, derivado de experiências históricas diversas, com destaque para o período da ditadura militar. Episódios específicos em que legisladores, bem como operadores do Direito atuaram no sentido de efetivar essa criminalização e reprimir movimentos sociais serão apresentados, com ênfase nas experiências recentes no campo, relacionadas principalmente ao Movimento dos Sem-Terra, e na cidade, referentes às manifestações públicas que se multiplicaram a partir de 2013. Também serão apresentadas as instâncias prévias nas quais se discutiu a elaboração de legislação específica sobre terrorismo. Por si só já constituem uma inédita narrativa acerca desse tema no governo federal, especialmente a partir de 2006, e da relação entre os diversos órgãos interessados no tema, mas com agenda distintas. Identificam-se também muitas das dinâmicas que se repetiriam ao longo do processo legislativo que deu origem à Lei Antiterrorismo. A partir de 2015, teve papel indispensável a pressão exercida pelo Grupo de Ação Financeira, para que se iniciasse esse processo, o qual deve ser compreendido como de localização de normas internacionais sobre terrorismo no Brasil. Recebida essa pressão, desencadeou-se no Poder Executivo, com destaque para o papel do Ministério da Justiça e do Conselho de Controle das Atividades Financeiras, a elaboração de um projeto de lei que atendesse àquelas recomendações, mas não constituísse ameaça aos movimentos sociais. Nesse primeiro momento, já se confrontaram órgãos com interesses diversos, como Ministério Público, Polícia Federal, Forças Armadas, Ministério da Defesa, Agência Brasileira de Inteligência e Gabinete de Segurança Institucional. Enviado ao Congresso Nacional, o PL 2016/2015 foi alvo de profundas alterações conforme parlamentares pretendiam avançar seus interesses diversos e aqueles órgãos se aproveitavam dessa segunda oportunidade para validar seus interesses. Foram os focos dos debates a definição do terrorismo, a introdução de uma excludente que protegesse os movimentos sociais, a criminalização de atos preparatórios e a criação de um mecanismo de coordenação das ações governamentais de prevenção e combate ao terrorismo. A partir da análise de documentos diversos, muitos dos quais inéditos, da literatura nacional e internacional e de mais de 25 entrevistas realizadas com atores envolvidos com esse processo legislativo, buscou-se estabelecer as origens da Lei Antiterrorismo no Brasil