Fiscal management responsibility: a study in large municipalities based on the fundamentals of the Fiscal Responsibility Law in the period 2010 to 2013

Esta tese analisa os pilares da gestão fiscal responsável, dispostos na Lei de Responsabilidade Fiscal (ação planejada, transparência, controle e cumprimento de metas e limites fiscais), sob a perspectiva teórica da Nova Gestão Pública e da Teoria da Escolha Pública. Considerando o caráter multidimensional da gestão fiscal (Araújo & Loureiro, 2005) e a relevância dos pilares, o objetivo do trabalho é investigar a relação entre indicadores de cumprimento de metas e limites fiscais com a gestão fiscal responsável, sob a perspectiva do planejamento, da transparência e do controle. O estudo foi conduzido para os 282 municípios brasileiros, com população superior a 100 mil habitantes, e utilizou dados do período de 2010 a 2013, oriundos de fontes primárias, o que permitiu a construção de uma base de dados original. As três hipóteses de pesquisa relacionam variáveis de cumprimento de metas e limites fiscais com variáveis representativas dos pilares da gestão fiscal, respectivamente: com planejamento (primeira hipótese), com transparência (segunda hipótese) e com controle (terceira hipótese). As análises e testes das hipóteses utilizaram técnicas multivariadas e regressão com dados em painel. Constatou-se que as variáveis relativas ao cumprimento de limites (exceto despesa total com pessoal) apresentam margens folgadas em relação aos limites legais e reduzida variabilidade. Estes resultados sugerem reflexões acerca da razoabilidade dos limites fiscais estabelecidos para os municípios, para que estes representem adequadamente a situação fiscal dos municípios (Fioravante, Pinheiro & Vieira, 2006; Afonso, 2008). As variáveis relativas a resultado nominal e primário apresentaram significativa dispersão e valores discrepantes das metas definidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Quanto à acurácia do planejamento, os munícipios realizaram, em média, 94% das receitas e 91% das despesas totais previstas na Lei Orçamentária Anual, e com média de 11% de utilização de créditos adicionais. Apesar da exigência legal de divulgação dos instrumentos de transparência fiscal, os municípios divulgaram em média 50% dos itens requeridos. Sobre o controle exercido pelos tribunais de contas, cerca de 75% dos pareceres foram favoráveis à aprovação das contas (inclusive com ressalvas), porém os tribunais de contas não têm sido tempestivos na emissão dos pareceres prévios em mais de 40% dos casos. As conclusões foram: as variáveis de planejamento apresentaram relação positiva com as variáveis relativas ao resultado nominal e primário, ao limite de despesa total com pessoal e de dívida consolidada líquida (primeira hipótese); as variáveis de transparência apresentaram relação positiva apenas com a variável de limite de despesa total com pessoal (segunda hipótese); as variáveis representativas do pilar controle apresentaram relação positiva com as variáveis relativas ao resultado primário, ao limite de despesa total com pessoal e de dívida consolidada líquida (terceira hipótese). Como contribuição teórica, esta tese amplia a discussão sobre a avaliação da gestão fiscal responsável, indo além de indicadores de cumprimento de metas e limites fiscais. Em termos de metodologia, a análise fatorial das variáveis de cumprimento de metas e limites fiscais não se mostrou ex-post uma técnica adequada, devido ao caráter idiossincrático das variáveis.This study analyzes the fundamentals of Fiscal Management Responsibility, displayed in the Fiscal Responsibility Law (planning, transparency, control, and compliance of fiscal targets and limits), from the theoretical perspective of New Public Management and the Public Choice Theory. Considering the multidimensional character of fiscal management (Araujo & Loureiro, 2005) and the relevance of these fundamentals, the objective is to explore the relation between indicators of compliance\' fiscal targets and limits and fiscal management responsibility, from the perspective of planning, transparency and control. The study was conducted for 282 municipalities (with a population of 100 000 inhabitants), and used data from 2010 to 2013 gathering from the primary sources, which allowed the construction of an original database. The three research hypotheses related variables of compliance\' fiscal targets and limits with variables representing the fundamentals of fiscal management, respectively, with planning (first hypothesis), with transparency (second hypothesis) and with control (third hypothesis). The analysis and hypotheses tests used multivariate techniques and regression with panel data. Findings suggests that the variables of compliance\' fiscal limits (except personnel expenditures) have wide margins in relation to legal limits and reduced variability. These results suggests reflections about the reasonableness of fiscal limits for municipalities, in order to adequately represent the fiscal situation of them (Fioravante, Pinheiro & Vieira, 2006; Afonso, 2008). The variables on the nominal and primary results have shown significant dispersion and outliers compared to the targets set in the Budget Policy Law. Regarding the planning accuracy, the municipalities executed, on average, 94% of revenues and 91% of the total expenditure of the Annual Budget Law, with an average of 11% utilization of additional credits. Despite the legal requirement to disclose the instruments of fiscal transparency, municipalities disclosed on average 50% of the required items. About the control exercised by the courts of accounts, about 75% of opinions were favorable to the approval of the accounts (including with reservations), but the courts of accounts have not been timely in issuing the preliminary reports in over 40% of cases. Conclusions: planning variables showed positive relation with nominal and primary results variables, with limits of personnel expending and net consolidated debt (first hypothesis); variables related to transparency showed positive relationship only with the personnel expenditure limit (second hypothesis); variables of the pillar control showed a positive relation with variables of primary result, and limit of personnel expenditure and net consolidated debt (third hypothesis). As theoretical contribution, this thesis extends the discussion about responsible fiscal management evaluation, going beyond compliance indicator targets and fiscal constraints. In terms of methodology, the factor analysis of the variables of compliance\' fiscal targets and limits was not ex post adequate technical, due to the idiosyncratic nature of the variables