The construction of public policies that promote Health: a case study on the policy Food and Nutrition Security of Paraná

A construção de políticas de promoção da saúde constitui um tema desafiador. A principal dificuldade para os avanços necessários reside na compreensão da determinação social do processo saúde-adoecimento e no seu devido enfrentamento, mediante um conjunto de estratégias que transcendem o setor saúde. Nesse contexto, destaca-se o problema da insegurança alimentar e nutricional, identificado em países como o Brasil, pelo convívio do sobrepeso e da obesidade com a desnutrição e as doenças carenciais, retrato da desigualdade social, das condições precárias de vida e de um sistema agroalimentar que valoriza a agroindústria e que promove o abandono das práticas alimentares tradicionais e a mercadorização dos alimentos. Tal conjunto de questões demanda a efetivação de políticas públicas de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN), com caráter intersetorial, comprometidas com a efetivação do direito humano à alimentação adequada e saudável. Em função da sanção da Lei n. o 11.346 em 2006, que instituiu o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil, os estados da federação iniciam o processo de construção de suas respectivas políticas. O objetivo deste estudo de caso foi o de analisar o processo de construção da Política de Segurança Alimentar e Nutricional do Paraná, no período de 2003 a 2010, identificando os principais avanços, dificuldades e desafios existentes e a relação Estado-sociedade civil, na construção da intersetorialidade necessária à efetivação do processo. A pesquisa, que é qualitativa e de perspectiva construcionista-dialética, realizou-se mediante entrevistas com 22 informantes-chave do governo e da sociedade civil, integrantes em sua maioria de instâncias de controle social dessa política. A análise documental foi realizada para complementação de informações. A organização dos dados para a análise pautou-se nas etapas do Ciclo da Política Pública, sendo utilizado para a sua interpretação, o enfoque multicausal e, como principal referência para a compreensão do processo de construção da política em estudo, a abordagem cognitiva. Os resultados indicaram que, no período estudado, foram desenvolvidos no Paraná programas na área de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) de iniciativa do Poder Executivo federal, estadual e municipal, alguns deles inclusive com gestão intersetorial. Contudo, avanços decisivos na construção e aprovação dos marcos legais, para a estruturação do Sistema e da Política Estadual de SAN, que conferem uma perspectiva mais integradora e estruturante para o avanço da intersetorialidade, foram iniciativas do Conselho Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA-PR), numa atuação conjunta com a Secretaria de Estado do Trabalho, Emprego e Promoção Social, com a Frente Parlamentar Estadual de SAN e com determinados setores progressistas do governo estadual. A conquista de tal avanço, resultante de todo um processo de mobilização e articulação do CONSEA-PR, que conta com a maioria de seus integrantes provenientes da sociedade civil, é uma demonstração das contribuições relevantes que podem ser impulsionadas pela sociedade civil para o interior do âmbito governamental, abrindo uma perspectiva mais transformadora da relação Estado-sociedade na direção da efetivação do direito humano à alimentação adequada e portanto, da promoção da saúdeThe development of health promoting policies is a challenging theme for our times. The main difficulty to achieve the necessary advances in this area lies on the comprehension of social determinants of health-disease processes and how to face them, based on a set of strategies which transcend the health sector. In this context, this research highlights the problem of food and nutrition insecurity which, in developing countries such as Brazil, is revealed by the coexistence of overweight and obesity with malnutrition and nutrient-deficiency diseases a portrait of social inequality and poor living conditions within an agri-food system which is based on the commodification of food, the valuing of industrialized agriculture, and the neglect of traditional food practices. Such a set of issues requires the development of public policies for Food and Nutrition Security (FNS) which are intersectoral and committed to ensuring the human right to adequate and healthy food. Based on Federal Law N. o 11.346 enacted in 2006, which established the National System of Food and Nutrition Security in Brazil, the federal states began the process of developing their policies. The objective of the present study was to analyze the process of developing the Food and Nutrition Security Policy in the state of Paraná between 2003 and 2010 identifying major advances, existing difficulties and challenges, and the State-civil society relationship in building the intersectoral collaboration needed for an effective process. This qualitative research, which also used a social constructionist perspective, was done through 22 key informant interviews conducted with selected individuals from the government and civil society. Supplementary information was derived from document analysis conducted on materials produced by government and civil society. The organization of data for the process analysis was based on the steps of the public policy cycle, and its interpretation was based on the multi-causal approach, considering the cognitive approach as one of the main references used for unveiling the development of the referred policy. The results of this research indicated that during the period studied, in Parana, Food and Nutrition Security programs were developed by both the federal and the state governments. Some of those programs included intersectoral management. However, the more decisive advances in the construction and approval of legal frameworks for the establishment of the State System of Food and Nutrition Security with a more integrative and structural perspective needed for the advance of an intersectoral process, these were initiatives originated with the State Council for Food and Nutrition Security (CONSEA-PR), working together with some progressive sectors of the state government and the State Parliamentary Front for Food and Nutrition Security. The achievement of such a breakthrough due to all the mobilization and coordination process from CONSEA-PR, which has most of its members from civil society, is a demonstration of the outstanding contributions that can be driven by civil society into the government level, opening a more transformative perspective of the State-society relationship toward the achievement of the human right to adequate food and, hence, health promotio