Effectiveness of policy and management of basic health care in municipalities

Este trabalho tem como objetivo investigar dois aspectos complementares da política de atenção básica em saúde: auferir sua eficácia, em termos de impacto sobre indicadores de saúde populacionais, e avaliar a qualidade de sua gestão. A referida política se consolidou nos últimos anos como base estruturante do Sistema Único de Saúde. Com execução de responsabilidade dos municípios, sua relevância deriva basicamente de três aspectos, a saber: a política de atenção básica articula um conjunto de atividades voltadas ao cuidado preventivo, o que, em tese, reduz a demanda por serviços terapêuticos; capilariza o sistema de assistência à saúde pelo país; e instrumentaliza a organização dos modelos municipais de saúde. No que se refere à análise de eficácia, a abordagem empregada foi a econometria de painel de dados, com base na amostra dos municípios da Região Sudeste entre 1999 e 2003. Com base na evolução da cobertura populacional do Programa Saúde da Família e do Programa de Agentes Comunitários de Saúde, constatou-se que a política de atenção básica reduz de forma significativa a mortalidade infantil e a subnotificação de óbitos. Porém, não gera redução das internações hospitalares. Os aspectos concernentes à gestão do programa, por sua vez, foram avaliados com base nos relatórios do programa de fiscalização a partir de sorteios públicos da Controladoria Geral da União. Como principal conclusão derivada de sua análise é que há limitado incentivo para a fiscalização das ações no escopo da atenção básica por parte dos munícipes, uma vez que a política é majoritariamente custeada pela União, ou seja, as populações beneficiárias não internalizam a análise de seu custo-benefício. Além disso, a limitada transparência na condução do programa, fiscalização incipiente e a probabilidade reduzida de punição aos indivíduos envolvidos em irregularidades representam inibidores da disseminação de boas práticas de gestão.This research investigates two aspects of Brazilian primary health care policy: estimates its impact on municipalities health indicators and analysis the quality on policy management. Primary health care policy consists in an essential foundation of SUS (health care system), as it embraces a wide range of activities focused on preventive care. Besides that, once municipalities are in charge of providing primary care to inhabitants, the policy contributes to scatter attendance over the country and to organize municipals health systems. Our estimates were developed on a panel data approach based on southeastern municipalities data from 1999 to 2003. The coverage of Programa Saude da Familia (Family Health Program) and Programa de Agentes Comunitarios de Saude (Health Community Agents Program) are used as proxies of primary health care presence on each locality. Our results show the negative impact of primary care both on infant mortality and underreporting of deaths (among the whole population), but they suggest primary care policy did not reduce hospitalization. In what concerns policy management, our analysis was settled on reports developed by the Federal Agency Controladoria Geral da Uniao under its Inspection on States and Municipalities by means of Public Lottery Program. Our main conclusion is that programs design rears low incentives for city citizens to inspect resources expended on primary care. Due to policy funding structure, in which Federal Government finances most of total expenses, local citizens do not internalize its cost-benefit analysis. Besides that, low transparency, inadequate inspection and unlikely punishment for individuals caught committing irregularities inhibit proper management practices adoption