Ett mål flera medel : Styrmedelskombinationer i klimatpolitiken

Syftet med denna rapport är att utifrån tidigare teoretisk och empirisk forskning analysera under vilka förutsättningar en kombination av styrmedel kan förbättra effektiviteten i klimatpolitiken samt vilka de viktigaste generella lärdomarna är för utformningen av olika styrmedel och styrmedelskombinationer. Fokus i rapporten ligger främst på uppfyllandet av långsiktiga klimatmål, inte minst en anpassning mot radikalt lägre utsläppsnivåer fram till år 2050. Detta innebär bl.a. att vi ägnar speciell uppmärksamhet åt hur politiken kan utformas för att främja teknisk utveckling på klimatområdet, samt hur förhållandetmellan en effektiv, legitim samt politiskt genomförbar politik kan utformas (inklusive behovet av s.k. second-best lösningar).Analysen utgår från att de styrmedel som införs ska främja den samhällsekonomiska effektiviteten. Med en samhällsekonomiskt effektiv klimatpolitik menas:• en politik som säkerställer att en given reduktion av utsläppen avväxthusgaser kan ske till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad(s.k. kostnadseffektivitet) samt,• att reduktionen drivs till den punkt där kostnaden för ytterligarereduktion är lika hög som värdet av den marginella skadan.En central uppgift för en effektiv politik är att identifiera situationer som gör att samhällsekonomiskt effektiva åtgärder inte realiseras spontant av marknadens aktörer. I en marknadsekonomi avgörs utfallet i ekonomin av de miljontals beslut som enskilda aktörer (hushåll och företag) gör i vardagen, och en central fråga blir därför om dessa aktörer möter de incitament som säkerställer effektiva val. Om så inte är fallet kan det vara resultatet av ett s.k. marknadsmisslyckande, och politikens roll blir att korrigera för detta misslyckande.Analysen bygger på ett antal viktiga avgränsningar. Rapporten utgörs av en litteratursyntes och vi gör t.ex. inga bedömningar av den empiriska betydelsen av olika motiv som kan ligga till grund för införandet av olika styrmedelskombinationer. Diskussionen rör heller inte explicit svenska förhållanden och ska inte läsas som en recension av den existerande klimatpolitiken i Sverige. En annan viktig avgränsning är att fokus ligger på behovet av styrmedelskombinationer för att nå långsiktiga klimatmål medan vi inte analyserar frågan om hur enskilda styrmedel kan bidra till uppfyllande av andra politiska mål (t.ex. försörjningstrygghet i energiförsörjningen). Vi argumenterar för att etablerandet av ett pris på koldioxid bör utgöra ”motorn” i klimatpolitiken. Detta styrmedel adresserar direkt det marknadsmisslyckande som är kopplat till utsläppen av växthusgaser. Det är ett sådant pris som i grunden genererar koldioxidreducerande åtgärder av olika slag och gör det mer lönsamt att investera i forskning och utveckling (FoU) samt i infrastruktur som syftar till att utveckla ny eller bättre klimatsnål teknik. I rapporten diskuteras kort valet mellan koldioxidskatt och utsläppshandel samt under vilka förutsättningar det ena styrmedlet är mer effektivt än det andra. I en situation där det råder osäkerhet om de framtida (marginella) reduktionskostnaderna kommer det effektiva valet mellan en skatt på utsläpp eller ett system med utsläppsrätter bl.a. att bero på hur skadorna av utsläppen varierar med förändrade utsläppsnivåer. De skador som följer av klimatförändringarna beror inte på flödet av utsläpp utan på den ackumulerademängden utsläpp under en lång period. Under dessa förhållanden kan en skatt vara att föredra framför ett handelssystem. Den ekonomiska litteraturen har i detta sammanhang ägnat stor uppmärksamhet åt att analysera hur en kombination av utsläppshandel och skatter kan komplettera varandra. Ett förslag är ett s.k. ’safety valve’-instrument där ett handelssystem kombineras med ett pristak. Marknadspriset på utsläppsrätterkan med andra ord inte överstiga detta tak. Det går också att kombinera pristaket med ett prisgolv, t.ex. i form av att staten är villig att köpa utsläppsrätter till ett förutbestämt pris. Pristaket begränsar utsläppsreduktionen om reduktionskostnaderna visar sig vara dyrare än förväntat. Prisgolvet ger företagen ett incitament att reducera sina utsläpp ytterligare, ifall reduktionskostnaderna blir oväntat låga. Rätt utformat kan ett sådant hybridinstrumentåstadkomma en bättre följsamhet mellan realiserad utsläppsnivå och effektiv utsläppsnivå.I Europa är utsläppshandelssystemet EU ETS det kanske viktigaste styrmedlet för att åstadkomma en reduktion av koldioxidutsläppen. Systemet omfattar alla medlemsländer, nästan 50 procent av EU:s koldioxidutsläpp, och inbegriper ca 12 000 anläggningar i energisektorn och industrin. Detta innebär dock långtifrån att detta styrmedel fungerar perfekt och i rapporten identifieras några viktiga svagheter i det rådande systemet. En svaghet med EU ETS hittills har varit det magra inslaget av auktionering av utsläppsrätter. Detta försvårar bl.a. möjligheterna till en teknikförnyelse i en koldioxidsnål riktning. Inom EU ETS finns dessutom en regel om att dra in det existerande innehavet av utsläppsrätter för de anläggningar som läggs ned. Detta innebär en implicit subvention för att driva äldre verksamheter vidare och därmed också ett hinder för introduktionen av nya och effektivare anläggningar. Den viktigaste utmaningen är dock att etablera ett långsiktigt trovärdigt system. Stora investeringar i t.ex. FoU och ny infrastruktur påverkas endast marginellt av det nuvarande utsläppsrättspriset. Minst lika viktigt är att de politiska beslutsfattarna kan ge garantier om ett långsiktigt stabilt och någorlunda förutsägbart system. Rapporten argumenterar för att det finns två huvudsakliga skäl för att klimatpolitiken behöver kompletterande styrmedel vid sidan om en effektivprissättning av koldioxid: a) Förekomsten av andra typer av marknadsmisslyckanden,b) Faktorer som begränsar möjligheterna att implementera en effektivklimatpolitik. Det ekonomiska argumentet för en innovationspolitik utgår från förhållandet att ny teknisk kunskap ofta är en kollektiv nyttighet. När den väl tillhandahållits kan den användas av flera aktörer till en låg kostnad. Den enskildeinnovatören kan därför inte tillgodogöra sig alla fördelar av investeringar it.ex. FoU, utan dessa ”spiller över” till andra aktörer. Incitamenten att investera i ny kunskap blir därmed för låga utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Kunskapsläckage förekommer såväl i kunskapsuppbyggnadsfasensom i kommersialiseringsfasen av en ny teknologi. I de situationer där en teknik med betydande s.k. läreffekter förblir omogen, uppkommer det som brukar benämnas teknisk inlåsning (technology lock-in). Ofta beror det på att dess marknadsintroduktion inte stöttats på något sätt. En annan form av teknikrelaterat marknadsmisslyckande, som också kan innebära att samhällsekonomiskt effektiva tekniker inte introduceras effektivt på marknaden, är s.k. nätverksexternaliteter. Här avses att en konsument gynnas av att andra konsumenter använder samma typ av teknik, samt att samma konsument inte tar hänsyn till nyttan för andra konsumenter i sitt val av teknik. Ett exempel på detta är tekniker som är beroende av ny infrastruktur och stödjande nätverk såsom distributionen av alternativa drivmedel för bilar (t.ex. el). Analysen visar att utformandet av en klimatinriktad innovationspolitik är en komplex uppgift eftersom vi har att göra med flera typer av marknadsmisslyckanden på samma gång. Innovationspolitiken kan dock inte ersättaklimatpolitikens ”motor” men behövs för att kunna köra motorn effektivare. Det finns en rad viktiga teknikneutrala åtgärder som kan utgöra fundament för en effektiv innovationspolitik inom klimatområdet. Detta utesluter inte att det också är viktigt med mer riktade stöd till specifika teknologier och energislag och beror bl.a. på att avkastningen på offentligt FoU-stöd ofta ökardå FoU-stödet planeras i samverkan med praktiska applikationer samt på förekomsten av nätverksexternaliteter. De genuina osäkerheter som finns om framtida teknologiers potential bör inte utgöra en ursäkt för en passiv politisk hållning. Den klimatrelaterade innovationspolitiken fungerar till stora delar som en försäkring mot höga reduktionskostnader i framtiden då den globala klimatpolitiken kan förväntas bli mer stringent.En annan typ av marknadsmisslyckande gäller skogens och jordbruksmarkens roll som s.k. kolsänka. Ökade skogstillgångar (via t.ex. minskad avverkning, plantering, gödsling etc.) innebär en positiv extern effekt genom ökat koldioxidupptag. Precis som koldioxidutsläppen från förbränningen av fossila bränslen uppbär ett pris, borde (idealiskt sett) skogsbruket ersättas för sitt nettoupptag av koldioxid. Det utgör dock en stor utmaning att utformastyrmedel som upplevs som rättvisa samtidigt som kostnaderna för att administrera styrningen hålls nere. Ett områdes kolupptag är mycket svårt att beräkna, och samma åtgärd kan ge mångfalt ökat årligt upptag på en plats jämfört med en annan. I rapporten diskuteras dessutom olika typer av informationsmisslyckanden, främst kopplade till incitamenten för att genomföra energieffektiviserande åtgärder. Vi diskuterar tre olika typer av informationsrelaterade marknadsmisslyckanden: a) förekomsten av asymmetrisk (snedfördelad) information,b) information som en kollektiv nyttighet (s.k. ’adoption externalities’),samt,c) beteenderelaterade misslyckanden på grund av t.ex. begränsadrationalitet. Styrmedel som hanterar informationsmisslyckanden kan motiveras utifrån effektivitetssynpunkt även i frånvaro av ett klimatproblem. Den klimatpolitiska relevansen härrör framförallt från det faktum att en effektiv internalisering av de marknadsmisslyckanden som snedvrider energianvändningen kan sänka kostnaderna för att nå klimatpolitiska mål.Överlag ger analysen i första hand stöd för införandet av informativa styrmedel, såsom märkningar och informationskampanjer som komplement till de incitament som marknadspriserna redan tillhandahåller. De viktigaste policylärdomarna är därför att så långt som möjligt utnyttja (och effektivisera)marknadens prissignaler i kombination med olika informativa styrmedel som ger det stöd som aktörerna behöver för att ta rationella beslut. I de fall där människor agerar utifrån tumregler, vanor etc. kan det också vara effektivt för myndigheterna att reglera omständigheterna kring beslutet. Det kan t.ex. göras genom att det ”önskvärda” valet är default-alternativet såsom en isoleringsstandard för nybyggen som man aktivt måste ansöka om undantag från. Klimatpolitiken kan driva fram en introduktion av ny teknik som i sin tur aktualiserar politiska beslut som möjliggör eller förenklar teknikens införande. Detta behov av kompletterande politiska beslut – t.ex. regeländringar, riktlinjer, reformering av tillståndsprövningar etc. – är antagligen mest framträdande om klimatpolitiken stimulerar fram helt ny teknik för vilken det inte finns några tidigare praktiska erfarenheter av. Ett exempel på en teknik som kan komma att kräva betydande institutionell uppmärksamhet är koldioxidinfångning och lagring (s.k. CCS-teknik). Om denna teknik blirkommersiell och därmed kan introduceras storskaligt i svensk basindustri, uppstår med stor sannolikhet ett behov av institutionella reformer, t.ex. nya regelverk och riktlinjer för såväl infångning, transport och lagring av koldioxiden. Det kan också finnas ett behov av offentlig information till allmänheten i de kommuner som berörs (utöver de obligatoriska samrådsförfarandena).Det andra motivet för en styrmedelskombination är att det ibland finns faktorer som begränsar (eller omöjliggör) implementeringen av en effektiv politik. Detta kan t.ex. innebära att i stället för att införa ett träffsäkert styrmedel kan den näst bästa lösningen vara att införa två trubbiga styrmedel. En anledning till att politikerna ”tvingas” till detta är att den effektiva politiken inte bedöms politiskt genomförbar, t.ex. på grund av negativt upplevda fördelningseffekter gällande bl.a. låginkomsthushåll eller konkurrensutsatt industri. roblemet med kolläckage där utsläppen av koldioxid ”flyttar utomlands” som ett resultat av en unilateral (nationell eller regional) klimatpolitik aktualiseras också i detta sammanhang. I bedömningen av klimatpolitikens roll för att åstadkomma en effektiv och samtidigt legitim övergång mot ett mer eller mindre utsläppsfritt samhälle är det därför viktigt att analysera effekterna – och ändamålsenligheten i – olika s.k. second-best lösningar. I rapporten betonas att merkostnaden av secondbest styrmedel kan variera mycket beroende på valet av styrmedel. Ofta är det mest effektivt att bibehålla en stark styrning via koldioxidpriset och kombinera detta med kompenserande styrmedel (t.ex. en sänkning av andra skatter för konkurrensutsatt industri), snarare än att acceptera ett lågt pris inom t.ex. EU ETS och subventionera in ny teknik. Tillgången på second-best lösningar får inte innebära att interaktionen mellan dessa lösningar och den existerandeklimatpolitiska styrningen förbises. En effektiv och samtidigt legitim klimatpolitik bygger dessutom inte enbart på bra incitament till handling utan ävenpå problemmedvetenhet och en god förankring hos befolkningen. Detta skapar acceptans och beredvillighet. Information är därför ett mycket viktigt komplement till ekonomiska styrmedel i klimatpolitiken.I andra fall begränsas den träffsäkra politiken inte av politisk hänsyn utan snarare av praktiska svårigheter och höga transaktionskostnader för att införa den. I rapporten diskuteras bland annat tre situationer som kan motivera styrmedelkombinationer i miljöpolitiken generellt: a) förekomsten av heterogena miljöskador (t.ex. skador som är beroendeav geografiskt läge) samt, b) förekomsten av beteenden som är för svåra (dyra) att följa upp och/eller mäta samt,c) osäkerhet om de marginella reduktionskostnaderna.Den första punkten är inte viktig i klimatpolitiken eftersom effekterna på klimatet av ett ton utsläpp är oberoende av geografisk plats. Den andra punkten rör bl.a. begränsningen av växthusgaser från jordbruket där det normalt är svårt att t.ex. beskatta utsläppen av lustgas och metan. Dessa utsläpp beror på naturliga processer och/eller är svåra att mäta eftersom de varierar med lokala förutsättningar samt mellan år. Den tredje punkten rör förekomsten av osäkerhet om de marginella reduktionskostnaderna. Detta gör det svårt att implementera en samhällsekonomiskt effektiv reduktion av t.ex. koldioxidutsläppen.Sammanfattningsvis visar rapporten att även om ett pris på koldioxid kansägas utgöra – och bör utgöra – motorn i klimatpolitiken är det minst lika viktigt med styrmedel som får denna motor att fungera effektivare samt (vid behov) olika second-best lösningar som minskar risken för ett klimatpolitiskt motorstopp