Synergimöjligheter, målkonflikteroch problem i miljömålsarbetet : En analys utifrån nyckelaktörers perspektiv

aturvårdsverket ansvarar för att samordna uppföljningen av de svenska miljömålen – generationsmålet såväl som de 16 miljökvalitetsmålen. I juli 2012 ska en fördjupad utvärdering av miljömålen rapporteras till regeringen. En av uppdragspunkterna i regeringsuppdraget löd ”En analys som identifierar synergimöjligheter och de bakomliggande orsakerna till problem som försvårar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet, t.ex. trender i samhällsutvecklingen, målkonflikter mellan miljökvalitetsmålen och konflikter med andra samhällsintressen”. Syftet med denna studie av synergimöjligheter och problem är att ta fram underlag till denna fördjupade utvärdering. Målet med analysen är en sammanställning som svarar på ovanstående uppdragspunkt i regeringsuppdraget. Det som är nytt i denna rapport är ansatsen att jämföra regionala och nationella erfarenheter av olika problem och synergimöjligheter som ofta framkommer i analyser av miljömålsarbetet. Här visar resultaten att bilden är samstämmig mellan de båda nivåerna. Nytt är även försöket att strukturera upp och karaktärisera målkonflikter och synergier för att på så sätt tydliggöra grunden för prioriteringsarbetet och därmed möjligen kunna förenkla i prioriteringsprocessen. Studiens resultat visar att de viktigaste konflikterna finns mellan miljökvalitetsmålen och andra politikområden, det vill säga mellan miljökvalitetsmålen och operationaliseringen av andra politikområdens produktionsmål. Dessa politikområden är näringspolitik, skogspolitik, energi och regional utveckling. Samma områden är problematiska även på den regionala nivån, men där finns även andra problem i de fall miljökvalitetsmålen krockar med verksamhet som länsstyrelsen bedriver. Många av konflikterna med andra politikområden beskrivs av studiens respondenter som äkta i den betydelsen att de tillfrågade saknar rådighet över konflikten. Det är tydligt att dessa konflikter måste lösas med hjälp av politiska ställningstaganden. Få äkta konflikter verkar finnas mellan miljökvalitetsmålen – främst finns konflikter mellan klimatmålet och övriga miljökvalitetsmål. Även inom miljömålsförvaltningen återfinns problem och då i form av exempelvis bristande samverkan och resursbrist. I de fall där en myndighet har möjlighet att öka samverkan med andra eller göra en omfördelning av resurser så rör det sig om ett oäkta problem. Om en myndighets instruktion inte underlättar samverkan med andra myndigheter inom miljömålsförvaltningen eller om resurstilldelningen är underdimensionerad så utgör detta ett äkta problem sett i ett förvaltningsperspektiv. När produktionsmålen inom ett politikområde (till exempel skogspolitik) står i konflikt med hänsynsmål i form av miljökvalitetmålen, framträder produktionsmålen tydligare och blir styrande för utvecklingen. Detta blir ur ett miljömålsperspektiv en tydlig äkta konflikt som för sin lösning behöver tydliga politiska avvägningar. Många gånger uppstår konflikter och problem på grund av oklarheter i ägarskap, rådighet och ansvar över en fråga, på det sätt som beskrivits ovan. För att kunna hantera målkonflikter krävs ställningstaganden och prioriteringar. Lösningen på de äkta konflikterna ligger på den politiska nivån. Här är det viktigt att se över konflikt- och problemområdena för att kunna nå långsiktigt hållbara lösningar. Studiens respondenter bedömer att det i stort finns fler synergimöjligheter än målkonflikter. Synergier återfinns främst mellan miljökvalitetsmålen och då relaterat till Ingen övergödning, Levande skogar, Ett rikt växt- och djurliv samt Begränsad klimatpåverkan. Synergier mellan miljömålen och andra politikområden återfinns främst med folkhälsa, skogspolitik och energipolitik. Bilden ser likadan ut på den regionala nivån. De flesta synergier som i studien lyfts fram kopplade till miljökvalitetsmålen definierades som äkta. I viss mån kan synergier dock ge negativa konsekvenser direkt eller på sikt. Att i det fortsatta miljömålsarbetet ha med sig synsättet att även synergier kan vara oäkta eller skenbara kan bidra till att upptäcka fallgropar, till exempel att synergier på en nivå kan visa sig ha negativa effekter på en annan nivå. Att beakta detta faktum kan göra aktörer uppmärksamma på behovet av noggranna konsekvensbedömningar även i relation till miljökvalitetsmål som vid en första anblick inte anses beröras av en åtgärd. Trender i samhällsutvecklingen har stor påverkan på möjligheterna att nå måluppfyllelse för miljökvalitetsmålen. Trender med negativ inverkan på miljöarbetet är också de som utgör de starkaste trenderna i samhällsutvecklingen. Hit hör trender som rör bland annat konsumtionsökning, kortsiktighet och globalisering. Dessa förstärker målkonflikterna medan de positiva trenderna kan förstärka synergimöjligheterna. Ett framgångskoncept vara att hitta nyckelaktörer som kan bromsa upp effekten av de negativa trenderna. Lika viktigt är det att stödja de nyckelaktörer som kan förstärka de positiva trenderna. Att bygga på samverkan och samarbete kan föra miljöarbetet framåt. Den stora frågan som miljömålsarbetet har att brottas med ligger i samhällsutvecklingen och de trender som styr oss. Hänsynsmål – till exempel miljökvalitetsmålen – driver endast i begränsad utsträckning samhällsutvecklingen. Det gör i högre grad frågan om en god ekonomisk utveckling och ett socialt välbefinnande, till exempel hälsa. En stor utmaning ligger i att kombinera en god ekonomisk utveckling med ett framgångsrikt miljöarbete. De positiva trender som förekommer i denna studie finns främst i beteendemönster i samhället och hos den enskilde. Kopplingen till människors önskan om en god hälsa kan vara värd att uppmärksamma. Studiens resultat och slutsatser pekar på betydelsen av att politikerna tar ett helhetsgrepp över och värderar miljöarbetet i relation till andra mål. Handlingsutrymmet påverkas även av internationella sammanhang och EU-lagstiftning. För att närma sig de stora problemen behövs nya angreppssätt.