Tax expenditure and its control: a case study of PROUNI

O problema de pesquisa desta dissertação é: à luz do direito posto, há normas que viabilizem o controle de efetividade de incentivos tributários, bem como imponham possíveis consequências jurídicas na hipótese de a norma indutora não atingir o objetivo anunciado? O presente trabalho adota como referencial teórico o entendimento de que a ordem jurídica instituída pela Constituição vigente possibilita a utilização de incentivos tributários como fonte de financiamento de política pública, desde que o gasto indireto seja efetivo. Isso significa que a norma indutora deve, necessariamente, contribuir para o objetivo visado pela ação governamental, caso contrário o princípio da igualdade, que na relação jurídica tributária é denominado de capacidade contributiva, será desrespeitado. Assim, analisar a efetividade de incentivo fiscal pressupõe avaliar os resultados de uma dada política pública que, dentre os diversos instrumentos jurídicos disponíveis, foi desenhada para se valer das normas do sistema tributário. Ocorre que, geralmente, as leis que instituem incentivos fiscais não indicam quais são as metas da política, o período de vigências e os critérios materiais para que contribuintes gozem do benefício. Buscando responder o problema de pesquisa acima, este trabalho utiliza o Programa Universidade para Todos (PROUNI), instituído pela Lei 11.096/2005, como caso de estudo. Para tanto, são analisados os dispositivos da referida lei, bem como normas constantes na CF/88, no CTN e na LRF. Ademais, considera-se como fonte de dados as exposições de motivo que instruíram os projetos de lei enviados ao Congresso Nacional, os debates legislativos e as auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e pela Controladoria-Geral da União (CGU) ao PROUNI. Analisase ainda os limites e desafios que devem ser considerados pelo Poder Judiciário, na hipótese de ser questionada a efetividade de incentivos tributários por meio de demanda judicial.This dissertation aims to answer the following question: are there legal rules which allow controlling effectiveness of tax benefit as well entail for legal consequences if tax expenditure does not reach its goals? This work is built on the premise that the Brazilian Constitution allows the use of tax subsidies as revenue sources for public policy, as long as they are effective. It means that the tax expenditure should contribute to the goals of the government programme, otherwise the principle of equality, which in a tax relationship is called ability-to-pay, it will be breached. Therefore, analyzing the effectiveness of tax aids it assumes to measure the outcomes of a specific public policy financed by tax expenditures. Nevertheless, usually, enacted laws do not evince policy goals, duration and relevant requirements, therefore making an impact assessment difficult. Looking to answer the main question, this research develops a case study using the University For All Program (PROUNI), instituted by Law 11.096 / 2005. In addition to the articles of this law, the provisions of the Brazilian Constitution (CF/88), the Nacional Tax Code (CTN) and the Brazilian Fiscal Responsibility Act (LRF) are analyzed, as well the legislative intents of legislative bills introduced to the National Congress, deliberations which took place in the House of Representatives and Senate and audits and inspections conducted by the Federal Budget Oversight Board (TCU) and by the Office of the Comptroller General (CGU). Additionally, the case study anticipates the challenges which should be considered by the Brazilian Supreme Court (STF) in cases where the effectiveness of tax benefits are raised in a legal process