Konsekvensbedömningar vid framtagande av havsplaner : Samhällsekonomiska konsekvensanalyser som en del av en hållbarhetsbedömning i havsplaneringen

Sverige står inför införandet av en statlig fysisk planering av havet. Syftet med den svenska havsplaneringen är att den ska bidra till hållbar utveckling. Den ska också leda till att havet används på det mest lämpliga sättet i olika områden. Detta innebär en vägning mellan de många olika intressen som är kopplade till havet och dess användning, t.ex. sjöfart, fiske, turism, energiutvinning och försvar samt en förvaltning av de marina ekosystemen och deras tillhandahållande av olika ekosystemtjänster. Som underlag för ställningstaganden kring olika alternativ beträffande användningen av havsområden behövs normalt information om användningsalternativens konsekvenser. Sådan information ges genom miljöbedömningar inklusive miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) av föreslagna användningsalternativ, men även andra konsekvensbedömningar, exempelvis samhällsekonomiska konsekvensanalyser (SKA). Tillsammans syftar dessa underlag till att möjliggöra en hållbarhetsbedömning genom att såväl den ekologiska, ekonomiska som den sociala dimensionen av hållbar utveckling belyses. Multikriterieanalys (MKA) tillhandahåller en sammanhållen metodik för att genomföra hållbarhetsbedömningen. MKA är en metod för att på ett strukturerat sätt beskriva hur väl olika beslutsalternativ uppfyller ett eller flera önskvärda syften. Dessa syften brukar kallas för kriterier, vilket kan ses som synonymt med bedömningsgrunder. I havsplaneringssammanhang är beslutsalternativen lika med olika användningsalternativ. Kriterierna bör definieras så att de täcker in var och en av de tre hållbarhetsdimensionerna på ett tillfredsställande sätt. För den ekonomiska dimensionen gäller att kriterierna ska handla om ekonomisk önskvärdhet. Ett allmänt verktyg för att bedöma ekonomisk önskvärdhet är samhällsekonomisk konsekvensanalys (SKA), som i sig kan bestå av ett eller flera delverktyg. För den sociala dimensionen krävs kriterier som handlar om social önskvärdhet. Sådan önskvärdhet kan bedömas med hjälp av social konsekvensanalys. Den ekologiska dimensionen handlar om ekologisk hållbarhet. Indikationer på vad som är relevanta ekologiska kriterier ges av havsmiljödirektivets definitioner på god miljöstatus. Analysen av ekologisk hållbarhet kan göras inom ramen för en miljökonsekvensbeskrivning (MKB). Rapporten beskriver hur MKA kan tillämpas för att genomföra en hållbarhetsbedömning som en del av havsplaneringsprocessen. Den tar också upp i viss detalj hur en SKA inklusive kostnads-nyttoanalys (cost-benefit analysis) kan utgöra en del av en MKA. Några viktiga slutsatser i rapporten är följande: En förberedande hållbarhetsbedömning är nödvändig för att kunna avgränsa vilka alternativ som kan anses vara rimliga i förhållande till havsplaneringens mål. De rimliga alternativen är sedan föremål för en slutlig hållbarhetsbedömning inklusive MKB, SKA och social konsekvensanalys. Rapporten innehåller ett förslag för hur den förberedande hållbarhetsbedömningen kan utföras som en översiktlig MKA och den slutliga hållbarhetsbedömningen som en fullständig MKA. Den förberedande hållbarhetsbedömningen är lämplig att genomföra i havsplaneringens programskede, medan den slutliga hållbarhetsbedömningen är en del av planförslagsskedet. Rapporten föreslår ett antal aktiviteter och leveranser under dessa två skeden av havsplaneringen. Havsplaneringen bör vara deltagarbaserad. Detta är i linje med att ekosystemansatsen ska tillämpas och deltagande behövs även som en del av MKA, miljöbedömningar och SKA. En deltagarbaserad havsplanering kräver en reell integrering av berörda grupper i havsplaneringsprocessen. För att åstadkomma detta i praktiken finns en rik flora av olika tekniker tillgängliga, exempelvis offentliga utfrågningar, workshops, fokusgrupper, deltagande-GIS (participatory GIS), kommunikation via webben och sociala medier, osv. Vilka tekniker som ska tillämpas är en komplex fråga och beror bland annat på vilken berörd grupp som ska involveras. I en havsplaneringsprocess finns ett behov av att först identifiera berörda och utifrån denna identifiering utforma lämpliga sätt att involvera olika grupper. En ekosystemtjänstansats är potentiellt ett kraftfullt sätt att översätta miljöeffekter till konsekvenser för människan och samhället. Rapporten innehåller därför en genomgång av olika föreslagna typologier för ekosystemtjänster. En viktig slutsats i rapporten är att det återstår ett betydande arbete för att få fram praktiskt användbara verktyg som kan användas för att prediktera hur tillgången på ekosystemtjänster skulle påverkas av olika beslutsalternativ. Vad som mer specifikt behövs är utveckling av ekologiska modeller som gör det möjligt att identifiera hur ekologiska slutlänkar (ecological end-points) reagerar på förändringar till följd av olika beslutsalternativ. De ekologiska slutlänkarna är de ekologiska variabler som har en avgörande betydelse för ekosystemens tillhandahållande av ekosystemtjänster och därmed utgör en länk mellan ekologi och ekonomi.Sweden is to introduce a system for marine spatial planning (MSP). The overall objective of the Swedish MSP is that it should contribute to sustainable development. It should also lead to sea areas being allocated to the uses that are most suitable in view of their nature, location and requirements. This involves finding a balance among the many different interests that are associated with the sea and its uses, e.g. shipping, tourism, energy production, military defense and a management of the marine ecosystems and their provision of various ecosystem services. Information about the consequences of various decision alternatives for using sea areas is generally needed as a basis for deciding upon what decision alternative is the most desirable one to society. Such information is provided by strategic environmental assessments including environmental impact assessments of suggested decision alternatives, but also other impact assessments such as economic impact assessments. Taken together, such assessments should make it possible to make a sustainability assessment, i.e. to give information about the ecological, economic as well as the social domain of sustainable development. Multicriteria analysis (MCA) provides a coherent methodology for carrying out a sustainability assessment. It is a tool for evaluating how well different decision alternatives fulfill various desirable purposes (criteria). In a Swedish MSP context, these criteria should be associated to each of the three domains of sustainable development. In the economic and social domains, the criteria should be about economic and social desirability, respectively, which can be evaluated through applying an economic impact assessment and a social impact assessment. The ecological domain is about ecological sustainability. The definitions of good environmental status in the Marine Strategy Framework Directive can indicate what ecological criteria are relevant, and these can be assessed through an environmental impact assessment. The report therefore describes how MCA might be applied in order to achieve a sustainability assessment as a part of the Swedish MSP process. It also describes in some detail economic impact assessment including costbenefit analysis as one part of a MCA. Some important conclusions in the report are the following: A preparatory sustainability assessment is necessary for identifying a few decision alternatives that can be regarded as reasonable in relation to MSP objectives. Those are the decision alternatives that subsequently are subject to a final sustainability assessment including economic, environmental and social impact assessments. The report contains a suggestion of how the preparatory sustainability assessment can be carried out as a scoping MCA and the final sustainability assessment as a full MCA. The preparatory sustainability assessment is suitable to carry out in the programme stage in the MSP process, while the final sustainability assessment is a part of the plan proposal stage. The report suggests a number of activities and deliverables during these two MSP stages. The MSP process should be participatory. This is consistent with the ecosystem approach and is also necessary as a part of MCA and impact Havs- och vattenmyndighetens rapport 2013:1 10 assessments. There is a wide set of various techniques for accomplishing stakeholder involvement, e.g. hearings, workshops, focus groups, participatory GIS, communication through the web, social media, etc. In the MSP process, an identification of the actors being potentially affected by a forthcoming plan is likely to facilitate an appropriate selection of participatory techniques. Ecosystem services are potentially a powerful concept for translating environmental effects into consequences to humans. The report therefore contains a review of ecosystem services typologies. It also concludes that substantial work remains for developing usable tools for predicting how various decision alternatives would change the supply of ecosystem services. More specifically, there is a need for ecological models that help identifying how ecological end-points are affected by decision alternatives. These end-points are the ecological variables that are decisive for the ecosystems’ provision of ecosystem services and therefore serve as a bridge between ecological and economic systems