Artskydd och beslutsprocesser : Ett interdisciplinärt forskningsprogram om integreringen av naturvetenskaplig kunskap och riskvärdering i förvaltning och domstolsprövning – Slutrapport

Forskningsprojektet PROSPEC har studerat hur skyddet av djur- och växtarter hanteras inom ramen för två helt olika beslutsprocesser i Sverige; dels i tillståndsprocesser under miljöbalken (MB) för vindkraftverk, dels vid beslut under skogsvårdslagen (SVL). Tillståndsprocessen för vindkraft är formaliserad och genomsyrad av EU-rättens krav på utredning genom miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) och samråd med den berörda allmänheten och dess organisationer. I tillståndsprocessen får de EUrättsliga och inhemska kraven på skydd av arter och andra intressen tydligt genomslag. I vår studie – som omfattar samtliga tillståndsbeslut under femårsperioden 2014–18 – har vi kunnat konstatera att processen fungerar väl och att rättspraxis utvecklas i linje med kraven på artskydd. Av de ansökta vindkraftverken fick 72 procent tillstånd och de flesta som fick avslag strandade på det kommunala vetot (12,6 procent). Avslaget av hänsyn till arter känsliga för vindkraft – rovfåglar, övriga långsamt flygande fåglar och fladdermöss – stod för enbart 9,3 procent räknat i antal vindkraftverk. Vid en djupare analys av ett urval av dessa ärenden har vi emellertid noterat att ansökningarna varierade kraftigt i kvalitet och var stundtals undermåliga. MKBprocessen var i vissa fall lång, vilket skulle kunna undvikas om tydliga signaler gavs från början av de ansvariga myndigheterna om brister i utredningen. Utöver fåglar och fladdermöss togs mindre hänsyn till svampar, lavar, mossor, kärlväxter, och insekter som är bundna till naturskog och andra höga värden. Under tillståndsprocesserna gavs dock goda möjligheter för intresserade att ge synpunkter och komma med kompletterande utredningen som togs till vara i beslutsfattandet. Slutligen framgick att villkoren för uppföljning (kontrollprogram) var otillräckliga eller otydliga. Utifrån dessa observationer rekommenderar vi därför att de data som samlas in i arbetet med MKB:n borde tillgängliggöras bättre och att krav ställs på övergripande analyser som inkluderar landskapet och arters populationer. När flera vindparker byggs måste det vara möjligt att bedöma kumulativa effekter, barriärer och fragmentering för de berörda arterna och deras livsmiljöer. Detta ofta en eftersatt och svår aspekt att bedöma vid prövningen av en enskild vindkraftpark. Undersökningen av skogliga artskyddsbeslut omfattar fyra distrikt inom Skogsstyrelsen under tvåårsperioden 2018–19. Vi har studerat alla beslut enligt 30 § SVL som rör artskyddsfrågor och samtliga protokoll och beslut vid samråd enligt 12:6 MB som rör skogsbruksåtgärder i områden som har mycket höga naturvärden av stor betydelse för skogens flora och fauna. Sammanlagt rör det sig om närmare 300 beslut. Utifrån detta material har vi kunnat konstatera att de geografiska skillnaderna mellan de norra och de södra distrikten är påtagliga. Den främsta anledningen till detta är också en av de viktigaste svagheterna i systemet, nämligen kunskapsförsörjningen när det gäller skyddade arter. Det finns helt enkelt betydligt fler observationer av prioriterade fågelarter och andra naturvärden i den södra delen av landet. Då Skogsstyrelsen inte haft någon systematisk inventering av områden med mycket höga naturvärden sedan 2006 blir systemet helt beroende på de rapporteringar som görs till Artportalen, vilket vi finner anmärkningsvärt då informationen där är beroende av besökstäthet och rapportörens intresse. Denna negativa utveckling förstärks nu genom beslutet att upphöra med nyckelbiotopsregistrering vid tillsyn vid årsskiftet 2020/21. En annan notering är att relativt få samråd under MB utlöses av artskydd, trots att skogsbruksåtgärder som kan påverka skyddade arter uttryckligen nämns i Skogsstyrelsens föreskrifter. Vidare är besluten i artskyddsärenden väldigt ensartade, variationen liten och informationen gles. Innehållsmässigt rör det sig om förbudstider, anpassning av skogsbruksåtgärder, skyddszoner eller att hela områden ska sparas. När det gäller samråd under MB föregås för det mesta besluten av fältbesök och muntlig kontakt med markägaren eller avverkningsföretaget, såvida det inte rör sig om kända artlokaler eller generella förbudstider. Beroende på värdet av ”naturvårdsintrånget” fattas beslutet under SVL eller MB, vilket medför otydligheter i regleringen. Vi har slutligen jämfört utvecklingen mot avregleringen av skogsbruket och de otillräckliga naturvärdesinventeringarna med de artskyddskrav som tydliggjordes i domen från EU-domstolen i målet om Skydda skogen (2021). Vår slutsats är att den nuvarande utformningen av artskyddet inom skogsbruket är otillräcklig för att leva upp till EU-rätten. Av domen följer nämligen krav på ett rättsligt bindande system för artskyddet, ett fullgott kunskapsunderlag vid beslutsfattandet, liksom transparens och möjligheter för den berörda allmänheten att komma till tals. I samtliga dessa frågor har det under det senaste året skett en försvagning av det rättsliga systemet för beslutsfattande i skogen. Vi menar därför att den regleringen måste klargöras och skärpas för att Sverige ska kunna hävda att skogsbruket är hållbart och att vi lever upp till de förpliktelser som följer av EU-rätten. Avsikten med vår jämförelse av de två typsituationerna för artskyddsbeslut har varit dels att illustrera skillnaden och dra slutsatser om effektiviteten i regleringen, dels att utforma ett slags standard för ”god förvaltning” med avseende på artskydd som kan vara giltig i skilda situationer. I denna senare del har vi identifierat följande faktorer som avgörande: Planering i ett landskapsperspektiv så att ett gemensamt ansvar kan tas. Planer finns idag i arbetet med övergripande grön infrastruktur och regionala handlingsplaner, liksom i branschspecifika gröna skogsbruksplaner och vindkraftsplaner. Sådana planer måste dock få större betydelse i beslutsfattandet för att artskyddet ska kunna upprätthållas och förstärkas. Utredningskrav på den som vill genomföra en verksamhet eller ktivitet som kan påverka arter och deras livsmiljöer på kort och lång sikt. Detta är viktigt då kunskapsläget är fragmentariskt i landskapet. Obligatoriska skogsbruksplaner över större områden kan vara en del i att fullgöra ett sådant utredningskrav. Därmed kunde man också uppnå en rättvisare ansvarsfördelning då markägare med bättre kunskaper inte missgynnas. En beslutsmyndighet som har självständigt ansvar för att inventera miljövärden som har betydelse för beslutsfattandet. Ett sådant ansvar kompletterar det ansvar som bör läggas på markägaren att ta fram behövligt underlag för planering av verksamheten. Tillstånds- eller anmälningsplikt med tillräckligt tidsutrymme för den ansvariga myndigheten att kontrollera verksamhetens påverkan och meddela beslut om försiktighetsåtgärder, alternativt meddela dispens. Enhetlig reglering genom miljöbalken med en prövningsram som möjliggör för myndigheten att beakta påverkan i ett landskapsperspektiv och därmed kunna ställa krav på hänsyn och anpassning av åtgärder inom ett område i relation till omgivningens värden. Transparens och deltagande för den berörda allmänheten och andra intresserade, gärna genom digitala plattformar. Kommunikationer och remisser med regionala och nationella myndigheter med fackkunskaper gör att befintlig kunskap kan tillvaratas på bästa sätt… Beslut som tydligare förklarar myndighetens ställningstaganden såväl när det gäller att inte ingripa som att meddela försiktighetsåtgärder eller dispenser. En vid möjlighet att överklaga för såväl vissa fackmyndigheter som den berörda allmänheten i en och samma domstolslinje (mark- och miljödomstolarna).Environmental law must deal with technical and natural science knowledge and risk assessment in the evaluation of the impact of human activities upon the environment. Legal criteria often include concepts such as “the continued ecological functionality of breeding sites”, “significant effect on the environment” or “favourable conservation status”, all relating to natural science factors. Accordingly, one must be able to manage scientific knowledge and uncertainty at various stages of decision-making procedures, from the first level of the administration to the courts. This research has been joint project between Jan Darpö at the Faculty of law, Uppsala Universitet and Jonas Sandström at the Species Information at SLU in Uppsala. The project concerned the use of natural science knowledge in cases concerning land-use and species protection, focusing on two scenarios; permits for wind farms and forestry. The same set of EU species protection provisions apply, but the decision-making procedures differ greatly. The permit procedure for wind farms in Sweden is strictly formalized under the Environ-mental Code and the procedure is characterized by the requirements of EU law on environmental impact assessments (EIA) and consultation with expert authorities and the public concerned. In substance, the EU nature directives – that is the Bird Directive (2009/147) and the Habitats Directive (92/43) – are applied in line with the case-law of the CJEU. The permits are issued by Regional Licensing Boards with experts of their own and the decisions are appealed to the environment courts where technical judges work together with law trained judges on an equal footing. I this project, we have studied all permit cases on wind farms from 2014 to 2018 in Sweden, all in all more than 500 decisions and judgements. We have concluded that the permit procedure is well-functioning with respect to the effectiveness of EU law. During this five-year period, applications have been made in 211 cases for 4,535 wind turbines, out of which 72 procent were granted permit. Out of those 28 procent which were denied permit, species protection concerns represented 9,3 procent only. Further, we have performed an in-depth analysis of 19 applications on wind farming from different regions of the country located in the forest landscape. We found that when assessing the impact of wind power, considerations was taken to species that are directly affected by collisions, such as certain birds and bats. In contrast, there was less consideration to values of the forest landscape with regard to species that are linked to natural forests and other high conservation values, such as fungi, lichens, mosses, vascular plants and insects. These species are directly affected by damage to habitat by the infrastructure surrounding the wind turbines, but also indirectly by increased exploitation. These impacts are often referred to as cumulative effects, barriers, and fragmentation and are often neglected and considered to be difficult to assess. Moreover, the EIAs and applications vary greatly in quality concerning species assessment, although some of the cases include large inventories of species. Data collected in this work could be of greater use if they were made accessible to the public. There are good opportunities for the public concerned to express their opinions in the process. We have also noted that the decision-makers and environment courts listen to these arguments, especially if they are based on validated observations and other kinds of objective information. The permit procedure for wind farms is contrasted by the decision-making procedure in Swedish forestry. The relation between the Forestry Act and the Environmental Code is unclear, resulting in differing requirements for the investigation of the impacts of clear-cutting operations on sensitive species and their habitats. The procedure is untransparent and still regarded as an affair between the authority and the operator without any participation from the public concerned. Formal decisions are seldom made and traditionally very few cases go to court. Recent years, however, there has been an increase of cases in the environmental courts concerning forestry and species protection due to pressure from EU law. Our study covered 300 cases concerning clear-cutting operations from four forest districts of the National Forest Agency during the period 2018–19; two districts to the north of the country and two to the south. From this material, we concluded that there are substantial differences between the regions concerning the presence of sensitive species. Very few cases concerned species protection in the north, whereas as birds such as the capercaillie, certain frogs and orchids was subject of controversies in the south. The main reason for this is the lack of data and observations reported by the public to the Artportalen, the main source for species information. As the competent authorities’ own inventories of species and their habitats have been down-prioritized since the early 2000s, relevant information is lacking in the north. This downward trend has increased recent years in line with a general development towards weaker implementation of the species protection requirements in Swedish forestry. Also the compensation scheme for forest protection is counterproductive in that sense, as it encourages the landowners to notify small areas of great biodiversity for clear-cutting operations. This piecemeal approach is further strengthened by the fact that the landowner is reimbursement with 125 procent of the market value. Within the framework of the forest project, we have also analyzed the effects of the recent judgement from the CJEU in the case C-473/19 Skydda skogen (2021). We concluded that it follows from this judgement that the Member States must have a scheme of binding legislation on species protection in the forest and that the basis for decision-making must be comprehensive in line with the precautionary principle. Further, the public concerned must have an opportunity to participate in the decision-making procedure, including a right to appeal to a court of law. In all these aspects, it is doubtful if the Swedish system for decision-making concerning forestry and species protection meets the requirements. Finally, we have synthesized our conclusions to form a proposal for a common standard of “good governance” for environmental decision-making and judicial review on species protection. In sum, we have identified the following key elements: Planning on a landscape level is necessary to ensure that continuous ecological functionality may be preserved for areas impacted by large scale land-use activities. Regional wind development plans and forest management plans may be an important component in such a system. In line with the precautionary principle, operators must be obliged to furnish the competent authorities with comprehensive investigations on species and their habitats in the area before such operations are performed. The competent authorities must also build a knowledge bank on species and habitats by inventories of their own. When operations which may impact species and their habitats are notified to the competent authority, there must be sufficient time to investigate the case in order secure well informed and clearly reasoned decisions. Transparent decision-making with public participation is a key factor for providing the competent authorities with high quality information in many cases, not least on the existence of species and their habitats. And finally, access to justice is crucial for the effective implementation of the legal requirements in the area of environmental law