Ekologiska kompensationspooler i jordbrukslandskapet : Slutrapport

Syftet med detta projekt är att undersöka hur man kan utforma en ekonomiskt och miljömässigt effektiv politik för ekologisk kompensation i det svenska jordbrukslandskapet, och hur man kan införa ekologiska kompensationspooler som bidrar till denna politik. Projektet är därmed inriktat på utformning av ekologisk kompensation i större skala i Sverige. En central fråga är hur en sådan politik kan utformas så att den övergripande nivån av biologisk mångfald bibehålls, samtidigt som man hushållar med samhällets resurser för detta ändamål och därmed bidrar till att det finns resurser kvar att använda även för andra samhällsmål. Projektet består av tre komponenter. För det första används data över fåglars artrikedom, kopplat till våtmarker i jordbrukslandskapet, för att analysera osäkerhet och spatial variation i biologisk mångfald. Dessa beräkningar utgör en grund för att bestämma storleken på den ekologiska kompensation som krävs för att säkerställa en bibehållen total biologisk mångfald. För det andra undersöks en effektiv utformning av styrmedel och ekologiska kompensationspooler, med fokus på hanteringen av ekologisk och ekonomisk risk. Denna analys är av betydelse för att säkerställa den ekologiska effekten av kompensationssystemet, samtidigt som man strävar att hushålla med samhällets ekonomiska resurser. För det tredje undersöks markägares drivkrafter för att ansluta sig till frivilliga styrmedel för restaurering och anläggning av våtmarker. Dessa drivkrafter är viktiga att beakta om man önskar uppnå en mer storskalig tillämpning av ekologisk kompensation i Sverige. Vi använde oss av Artportalens data över frivilligt rapporterade observationer av fåglar för att få ett mått på vilka arter som setts i respektive våtmark. Utifrån dessa fågelobservationer, och kartor över de aktuella våtmarkerna, identifierades 60 våtmarker spridda över landet, för vilka våtmarksarealen kunde bedömas med god säkerhet. För dessa beräknades tre olika biodiversitetsmått per våtmark: (i) artrikedom, (ii) populationsstorleksvägd artrikedom samt (iii) artrikedom för rödlistade arter. Samtliga baserades på förekomst av häckande fågelarter. Dessa data användes i en ekonomisk kostnadseffektivitetsmodell med så kallade riskrestriktioner för att jämföra kostnadseffektiva nationella och regionala system för ekologisk kompensation för våtmarkshabitat i jordbrukslandskapet, när habitatskvaliteten är variabel och därför osäker. Osäkerhet om kvaliteten på våtmarkshabitat kan bero på både naturlig variation och mätproblem. Vi undersöker om sådan osäkerhet är ett motiv för att kompensationsåtgärder endast ska utföras i närheten av den exploaterade platsen, eller om det motsatta gäller. Modellen kan även användas för att beräkna ”trading ratios” mellan olika typer av åtgärder i olika delar av landet. Analysen visar att samband mellan habitatskvalitet sträcker sig långt bortom närområdet, vilket kan vara viktigt att beakta när man planerar för kompensation. Resultaten visar att begränsning av kompensation till regional nivå leder till ökade kostnader, eftersom möjligheterna minskar att förlägga kompensationsprojekt till platser där den ekologiska effekten per spenderad krona är som störst. Om man ställer krav på att osäkrare åtgärder ska värderas lägre än säkrare så blir kostnadsökningen för regionala begränsningar ännu högre. Regional begränsning innebär att samband i habitatskvalitet mellan regioner ignoreras, vilket kan tänkas leda till att man inte når målet om No Net Loss på nationell nivå. I vårt empiriska fall med fåglars artrikedom på våtmarker blir effekten den motsatta, en regionalt begränsad kompensation leder till att man överträffar det nationella målet om No Net Loss när de regionala målen nås. Detta visar på betydelsen av att använda bra empiriska ekologiska och ekonomiska data som underlag för politiska beslut om huruvida ekologisk kompensation ska ske nationellt eller regionalt. Vi har vidare undersökt kompensationspoolers möjliga roll på en marknad för ekologisk kompensation. Litteraturen visar att kompensationspooler som har specialiserad kompetens och goda nätverk kan sänka transaktionskostnaderna på marknaden. Det har även uttryckts förhoppningar om att de kan ta över ekologisk och ekonomisk risk från markägare, exploatörer och myndigheter genom att köpa upp ”omogna” offsets och sedan sälja dessa som ”mogna” offsets när effekten av vidtagna åtgärder på habitatskvaliteten kommit att realiseras. Vi har därför gjort en modellbaserad analys av hur ekonomiska och ekologiska utfall påverkas av kompensationspoolers marknadsmakt, vilket är kopplat till om det finns många pooler som konkurrerar med varandra eller om det bara finns någon enstaka. Analysen visar att om utvecklingen av habitatskvaliteten är osäker, medför många pooler högre ersättning till markägare, och lägre priser för exploatörer, men också större risk för att kompensationspooler går med förlust. Om det istället bara finns en enda kompensationspool som handlar med ett specifikt habitat i en region så kommer denna pool att kunna göra betydligt bättre vinst, vilket är en fördel genom att det ökar stabiliteten och långsiktigheten i verksamheten. Detta medför emellertid också nackdelar: ersättningen till markägare blir lägre och priset för exploatörer blir högre, vilket sammantaget leder till att antalet kompensationer som genomförs blir färre. En reflektion är att högre priser på kompensationsåtgärder inte nödvändigtvis medför att exploateringen av habitat minskar i omfattning, det skulle också kunna vara så att krav på kompensation ställs mer sällan eftersom kompensationskostnaden kan uppfattas som alltför hög i relation till de ekologiska fördelar som kan uppnås. I projektet har vi också undersökt vilka faktorer som påverkar markägares vilja att ansluta sig till landsbygdsprogrammets stöd för miljöinvesteringar för våtmarker och småvatten, och i det sammanhanget särskilt intresserat oss för betydelsen av rumsliga spridningsprocesser kopplade till sociala interaktioner mellan olika markägare, sociala interaktioner mellan markägare och andra intressenter, och variationer i de naturgivna förutsättningarna. Analysen utfördes med hjälp av data över upptaget av detta miljöstöd från 2001 till 2018 i Sverige. Resultatet visar att det både finns en samtida positiv korrelation, och en tidsfördröjd positiv korrelation i upptaget av åtgärden mellan närbelägna kommuner. Det indikerar att det inte bara rör sig om likartade naturförhållanden i grannkommuner, utan också om en social påverkan mellan lantbrukare. Vidare undersökte vi om kommuner som gränsar till Götalands södra slättbygder har haft ett högre upptag än andra kommuner som inte heller ligger inom Götalands södra slättbygder. Detta motiveras av att lant-brukare i Götalands slättbygder hade möjlighet att få ett högre stöd än andra lantbrukare fram till 2006, varefter den högre stödnivån gjordes generellt tillgänglig i hela landet. Denna analys har större möjlighet att isolera den spatiala spridningseffekt som beror på just interaktion mellan markägares beslut. Resultatet visar att lantbrukare i de kommuner som gränsar mot Götalands södra slättbygder från och med 2007 anlagt och restaurerat 17 % större våtmarksareal, och 16 % fler markägare har anslutit sig till stödformen. Det är därför tänkbart att lokala ansträngningar att öka upptaget av våtmarksinvesteringar kan resultera i positiva sidoeffekter på angränsande områden via lantbrukares sociala nätverk. Utöver denna effekt påverkas upptaget positivt av samtida förekomst av miljöstöd för minskat kväveläckage och en hög andel betesmarker, medan förekomst av jaktkort och därmed jägare, antal medlemmar i Naturskyddsföreningen, och skördenivåer inte har någon signifikant effekt. Om krav på ekologisk kompensation ska ställas i högre utsträckning i Sverige behöver formerna för kompensationen blir tydliga. Baserat på resultaten från detta projekt rekommenderar vi att man från Naturvårdsverket klargör vilka geografiska begränsningar som ska gälla vid kompensation, där en snävare begränsning kan medföra svårigheter att få ett kompensationssystem att fungera. Det torde också vara ett ansvar för Naturvårdsverket att utveckla riktlinjer för ”trading ratios” som ska tillämpas, detta för att man ska kunna säkerställa att nationella miljömål kan uppnås. Konkurrens mellan kompensationspooler har fördelar, men det är också nödvändigt att sådan verksamhet har en god kvalitet. En eventuell försöksverksamhet kan därför eftersträva att ha flera pooler involverade. Vidare bör en eventuell försöksverksamhet beakta att både ersättningsnivåer till markägare och sociala interaktioner mellan markägare har betydelse för upptaget av åtgärder. Det är därför tänkbart att det är fördelaktigt att staten eller regionala/lokala myndigheter i ett initialt skede ekonomiskt stöttar markägares och pooler som önskar delta, samt möjligheterna att kommunicera resultaten utanför försöksområdet.The purpose of this project is to investigate how to design an economically and environmentally effective policy for ecological compensation in the Swedish agricultural landscape, and how to introduce ecological compensation pools that contribute to this policy. The project is thus focused on the design of ecological compensation on a larger scale in Sweden. A key question is how such a policy can be designed so that the overall level of biodiversity is maintained, while at the same time saving on society’s resources for this purpose such that there are resources left to use for other societal goals as well. The project consists of three components. First, data on bird species richness, linked to wetlands in the agricultural landscape, are used to analyze uncertainty and spatial variation in biodiversity. These calculations form the basis for determining the amount of ecological compensation required to ensure the maintenance of total biological diversity. Secondly, an effective design of policy instruments and ecological compensation pools is examined, with a focus on the management of ecological and economic risk. This analysis is important for ensuring the ecological effect of the compensation system, while striving to manage society’s financial resources. Thirdly, the driving forces of landowners to adopt voluntary instruments for the restoration and construction of wetlands are examined. These driving forces are important to consider if one wishes to achieve a more large-scale application of ecological compensation in Sweden. We used the Species Portal’s data on voluntarily reported observations of birds to obtain a measure of which species have been seen in each wetland. Based on these bird observations, and maps of the wetlands in question, 60 wetlands spread across the country were identified, for which the wetland area could be assessed with good certainty. For these, three different biodiversity measures per wetland were calculated: (i) species richness, (ii) population-weighted species richness and (iii) species richness for red-listed species. All were based on the presence of nesting bird species. These data were used in an economic cost-effectiveness model with so-called chance constraints to compare cost-effective national and regional ecological compensation systems for wetland habitats in the agricultural landscape, when habitat quality is variable and therefore uncertain. Uncertainty about the quality of wetland habitat can be due to both natural variation and measurement problems. We investigate whether such uncertainty is a reason for compensatory measures to be carried out only in the vicinity of the exploited site, or if the opposite applies. The model can also be used to calculate ”trading ratios” between different types of measures in different parts of the country. The analysis shows that the relationship between habitat quality extends far beyond the immediate area, which may be important to consider when planning for compensation. Results show that limiting compensation to the regional level leads to increased costs, as the possibilities of locating compensation projects in places where the ecological effect per krona spent is greatest are reduced. If demands are made that more uncertain measures are valued lower than more certain measures, the cost increase for regional restrictions will be even higher. Regional restriction means that connections in habitat quality between regions are ignored, which may lead to the goal of No Net Loss not being reached at national level. In our empirical case of bird species richness on wetlands, the effect is the opposite, a regionally limited compensation leads to exceeding the national target of No Net Loss when the regional targets are reached. This shows the importance of using good empirical ecological and economic data as a basis for political decisions on whether ecological compensation should take place nationally or regionally. We have also investigated the possible role of compensation pools in a market for ecological compensation. The literature shows that compensation pools that have specialized expertise and good networks can reduce transaction costs in the market. Hopes have also been expressed that they can take over ecological and economic risk from landowners, developers and authorities by buying ”immature” offsets and then selling them as ”mature” offsets when the effect of measures on habitat quality has been realized. We have therefore made a model-based analysis of how economic and ecological outcomes are affected by the market power of compensation pools, which is linked to whether there are many pools that compete with each other or if there are only a few. The analysis shows that if the development of habitat quality is uncertain, a situation with many compensation pools entails higher compensation to landowners, and lower prices for developers, but also a greater risk that compensation pools will be at a loss. If instead there is only one compensation pool that deals with a specific habitat in a region, this pool will be able to make significantly better profits, which is an advantage by increasing the stability and long-term viability of the business. However, this also entails disadvantages: the compensation to landowners will be lower and the price for developers will be higher, which together leads to a reduction in the number of compensations that are implemented. One reflection is that such higher prices for compensatory measures do not necessarily mean that the exploitation of habitat decreases in total, it could also be that claims for compensation are made less often because the compensation cost can be perceived as too high in relation to the ecological benefits that can be achieved. In the project, we also investigated the factors that influence landowners’ willingness to join the rural program’s support for environmental investments for wetlands and small waters, and in this context we were particularly interested in the importance of spatial dispersal processes linked to social interactions between different landowners, social interactions between landowners and other stakeholders, and variations in the natural conditions. The analysis was performed using data on the uptake of this environmental support from 2001 to 2018 in Sweden. The results show that there is both a contemporary positive correlation, and a time-delayed positive correlation in the uptake of the measure between nearby municipalities. This indicates that it is not just a matter of similar natural conditions in neighboring municipalities, but also of a social impact between farmers. We also investigated whether municipalities bordering the southern plains of Götaland have had a higher uptake than other municipalities that are also not within the southern plains of Götaland. This is justified by the fact that farmers in the southern plains of Götaland had the opportunity to receive higher support than other farmers until 2006, after which the higher level of support was generally made available throughout the country. This analysis allows us to isolate the spatial dispersal effect that is due to precisely the interaction between landowners’ decisions. The results show that farmers in the municipalities bordering the southern plains of Götaland have, since 2007, created and restored 17% more wetland area, and 16% more landowners have joined the form of support. It is therefore conceivable that local efforts to increase the uptake of wetland investments could result in positive side effects in adjacent areas via farmers’ social networks. In addition to this effect, uptake is positively affected by the simultaneous presence of environmental support for reduced nitrogen leakage and a high proportion of pastures, while the presence of hunting licenses and thus hunters, number of members of the Nature Conservation Association, and harvest levels do not have a significant effect. If requirements for ecological compensation are to be set to a greater extent in Sweden, the forms of compensation need to be clear. Based on the results from this project, we recommend that the Swedish Environmental Protection Agency clarifies which geographical restrictions should apply to compensation, where a narrower restriction can lead to difficulties in making a compensation system work. It should also be a responsibility for the Swedish Environmental Protection Agency to develop guidelines for “trading ratios” that are to be applied, in order to ensure that national environmental goals can be achieved. Competition between compensation pools has advantages, but it is also necessary that their activities are of good quality. A possible experimental activity may therefore strive to have several pools involved. Furthermore, a possible experimental activity should take into account that both levels of compensation to landowners and social interactions between landowners are important for the inclusion of measures. It is therefore conceivable that it is advantageous for the state or regional/local government at an initial stage to financially support landowners and pools that wish to participate, as well as the opportunities to communicate the results outside the experimental area