Kommunal tillstyrkan av vindkraft : Hur fungerar det idag?

Den 1 augusti 2009 infördes de nya bestämmelserna för prövning av vindkraft som innebar att kravet på detaljplan och bygglov togs bort och kommunal tillstyrkan krävdes för större, tillståndspliktiga vindkraftverk. Bestämmelsen om kommunal tillstyrkan infördes genom miljöbalken 16 kap. 4 § (hädanefter MB 16:4). Förändringen av regelverket gjordes i syfte att effektivisera handläggningen och korta handläggningstiderna för att främja vindkraftsutbyggnaden i Sverige, samtidigt som prövningen skulle förbli omsorgsfull och rättsäker. Syftet med bestämmelsen om kommunal tillstyrkan var att kommunens inflytande i frågan om vilka ändamål som kommunens mark- och vattenområden är mest lämpade för inte skulle minska. Denna utvärdering har syftat till att belysa aktörernas bild av 1) hur kommunal tillstyrkan fungerar och om eller hur den kan eller bör förändras samt 2) om vägledningen kring kommunal tillstyrkan (utkommen 2015) har eller kommer att påverka planerings- och tillståndsprocessen. Utvärderingen konstaterar att aktörerna (kommuner, miljöprövningsdelegationer och projektörer) anser att vägledningen är bra men öppen för många tolkningar. Vägledningen verkar även vara välkänd men ingen av intervjupersonerna tror att den har någon större styreffekt. Avseende hur den kommunala tillstyrkan fungerar så kommer utvärderingen i stort fram till detsamma som tidigare studier. Regelförändringarna som infördes 2009 (som kommunal tillstyrkan var en del av) verkar inte ha lett till effektivisering, även om det anses fördelaktigt att kommunen inte längre behöver upprätta en detaljplan. Tidsåtgången för tillståndsprocessen verkar inte ha minskat, utan har om något ökat marginellt. Den så kallade ”dubbelprövningen”, det vill säga att etableringen prövas enligt både miljöbalken och plan- och bygglagen (2010:900), PBL, verkar i stort sett ha fortsatt även om kommunens ”prövning” inte längre är en formell prövning utan enbart utgör ett underlag för kommunens tillstyrkansbeslut. Projektörerna anser att bestämmelsen om kommunal tillstyrkan inte är rättssäker och att det ofta är svårt att förutsäga om kommunen kommer att tillstyrka en ansökan eller inte. Beslutet om kommunal tillstyrkan kan inte överklagas, behöver inte motiveras och det finns inte några kriterier för vad kommunen ska basera sitt beslut på. Tillstyrkansbeslutet kan även vara avhängigt ”politiska ställningstaganden” och politiska förhandlingar avseende frågor som inte har någon direkt anknytning till vindkraftsetableringen i sig. Ur projektörernas synvinkel innebär detta att vindkraftsetableringen inte nödvändigtvis prövas utifrån sina egna meriter. Utifrån åtminstone vissa av kommunernas synvinkel är det dock en självklarhet att en fråga av den här magnituden bör behandlas som en politisk fråga (snarare än något som kan/ bör prövas utifrån snäva kriterier). Det har även påpekats att det kan vara svårt för intressenterna (verksamhetsutövare men även kommunmedborgare) att veta vem som kommer att ta beslutet – dels på grund av till exempel kommunala val men även på grund av att det inte alltid går att vara säker på vem som kommer att närvara då beslutet tas eller på vilken nivå beslutet kommer att tas. Detta anses ha mindre betydelse vid exempelvis prövningar enligt PBL, då det finns kriterier och praxis på området, men kan ha relativt stor betydelse vid kommunal tillstyrkan då besluten bygger på ”politiska ställningstaganden”. Till skillnad från hur det var innan ändringen av bestämmelserna, där kommunen upprättade detaljplan och bygglov vilka projektören sedan hade att förhålla sig till, ger kommunal tillstyrkan ett visst utrymme för förhandlingar men innebär samtidigt ytterligare en osäkerhetsfaktor. En projektör kan idag i sin ansökan inkludera aspekter vilka de vet att kommunen egentligen inte vill ha, och hoppas att de ändå får en tillstyrkan, men samtidigt utsätta sig för en risk att det leder till avslag. Den punkt där utvärderingen främst skiljer sig från det som tidigare skrivits i frågan är att vi inte hittar någon stark koppling mellan förekomsten av olika typer av ekonomiska ersättningar (till exempel bygdepeng) och regeln om kommunal tillstyrkan. Som resultaten av denna utvärdering visar är ekonomiska ersättningar vid etablering av vindkraft allmänt förekommande. Utvärderingen visar att denna typ av ersättningar existerade redan innan bestämmelsen om kommunal tillstyrkan infördes. Det är dock otydligt i vilken utsträckning de förekommer kopplade till just tillstyrkanbeslutet. Överenskommelser om ekonomiska ersättningar i sig uppfattas inte nödvändigtvis som ett problem av projektörerna. För dem är det ett sätt att skapa goda relationer och acceptans, för kommunerna en möjlighet att få något tillbaka till bygden. Problemet för berörda aktörer är snarare när det uppstår en gråzon för vad som kan bedömas som muta och om den kommunala tillstyrkan används som ett påtryckningsmedel.On 1 August 2009, new provisions for the assessment of wind power were introduced which meant that the requirement for a detailed plan and planning permission was removed and municipal approval was needed for large wind turbines that require a licence. The provision on municipal approval was introduced under the Swedish Environmental Code Chap. 16. Sect. 4. The change in regulations was made in order to make proceedings more effective and reduce processing times so as to promote the expansion of wind power in Sweden, while the assessment would still be thorough and legally certain. The purpose of the provision on municipal approval was that municipalities would not lose any influence regarding decisions on the most suitable use of their land and water areas. The purpose of this evaluation has been to present the involved parties’ impressions of 1) how municipal approval works and if or how it can or should be changed and 2) whether the guidelines on municipal approval (published in 2015) have affected or will affect the planning and licencing process. The evaluation has found that the parties (municipalities, environmental delegations and project planners) believe the guidelines are beneficial but are open to many interpretations. Knowledge of the guidelines seems to be widespread but none of the interviewees believe they have any significant control effect. Regarding the efficacy of the municipal approval process, the results of the evaluation are generally the same as those of previous studies. The rule changes introduced in 2009 (which included municipal approval) do not seem to have led to greater efficiency, even though it is considered an advantage that municipalities no longer need to draw up a detailed plan. The length of the licensing process does not seem to have decreased; if anything, it has increased slightly. The “double assessment” process, that is to say, projects are assessed under both the Environmental Act and the Planning and Building Act (2010:900), seems largely to have continued even though municipal “assessment” is no longer a formal assessment; it merely constitutes a basis for the municipality’s decision of approval. The project planners believe that the provision on municipal approval is not legally certain and that it is often difficult to predict whether a municipality will approve an application or not. A decision on municipal approval cannot be appealed, need not be substantiated and there are no criteria for what the municipality should base its decision on. The approval decision can also be subject to “political positioning” and political negotiations on issues that have no direct connection to the wind power project in question. From the point of view of the project planners therefore, a wind power project is not necessarily assessed on its own merits. However, at least some of the municipalities take the view that it is a matter of course that matters of this magnitude should be treated as a political issue (rather than a matter that can/should be examined on the basis of strict criteria). It has also been pointed out that it may be difficult for stakeholders (both wind power companies and residents of the municipality) to know who will take the decision – partly because of, for example, municipal elections but also because it is not always possible to be certain who will be present when the decision is taken or at what level it will be taken. This is considered to be of less significance for assessments under, for example, the Planning and Building Act since there are criteria and practices for that field but it may be relatively important for municipal approval since the decisions are based on ”political positioning”. Unlike the situation that existed before the rules were altered, when the municipality drew up a detailed plan and planning permission which the project planner had to relate to, municipal approval does give some scope for negotiation but also implies an additional uncertainty factor. Today, project planners can include aspects in their application which they know the municipality will probably find undesirable hoping that approval will nevertheless be granted but at the same time, they expose themselves to the risk of refusal. One main difference between this evaluation and other earlier evaluations of this matter is that no strong link has been found between the use of different types of financial compensation (such as local funding) and the provision on municipal approval. As the results of this evaluation show, there is widespread use of financial compensation in conjunction with the establishment of wind power. The evaluation also shows that this type of compensation existed even before the provision on municipal approval was introduced. However, it is unclear to what extent compensation is linked to the actual decision of approval. Agreements on financial compensation are in themselves not necessarily perceived by the project planners as being a problem. For them, it is a way of creating good relations and acceptance, while for municipalities it is an opportunity for some form of “repayment” to the community. The problem for the parties involved is when there is a grey area concerning what could be considered a bribe and if municipal approval is used as an inducement