Forebyggende brannvern for skog- og utmark i Agder

Denne oppgaven undersøker hvordan det forebyggende arbeidet mot skog- og utmarksbranner gjennomføres i Agder i dag, samt hvordan dette arbeidet kan styrkes og utføres på en mer systematisk og risikobasert måte. Oppgaven har følgende problemstilling: - Hvordan kan forebyggende skogbrannvern dimensjoneres på en bedre måte enn i dag? Basert på denne problemstillingen er følgende forskningsspørsmål formulert: 1. Hvordan kan forebyggende arbeid mot skog- og utmarksbranner tilpasses risiko for slike branner i Agder? 2. Hvilke sikkerhetsstrukturer må brann- og redningsvesenet etablere? 3. Hva er de vesentligste faktorene for overvåkning? 4. Hvordan kan prosessene kontrolleres? Skog- og utmarksbranner har alltid funnet sted i Norge, men det er ikke før i nyere tid at disse har begynt å bli sett på som et betydelig problem. Hyppigheten av slike branner øker, og vi ser stadig vekk på nyhetene at omfanget av brannene øker. Dette medfører store samfunnsmessige kostnader, og dagens brannvesener bruker store ressurser på å slokke slike branner. Den største registrerte skog- og utmarksbrannen her til lands i nyere tid – Frolandsbrannen – fant sted i Agder, nærmere bestemt i Froland kommune i 2008. Frolandsbrannen gjorde skader for over 60 millioner kroner, og under denne brannen ble det svidd av om lag 30.000 mål skog samtidig som over 20 hytter brant ned. Skog- og utmarksbranner kan opptre med naturlig årsak, eller de kan være menneskeskapte. Den naturlige årsaken er lynnedslag, mens de resterende årsakene er knyttet til menneskelige aktiviteter. Hele ni av ti skog- og utmarksbranner i Norge skyldes menneskelig aktivitet. Agder dekkes av syv brannvesen. Tre av disse brannvesenene er kommunale brannvesen, tre er interkommunale selskap, og ett driftes etter den såkalte vertskommunemodellen. Geografisk er det visse likheter på tvers av Agder. Ingen områder som har varig snø, is og bre; det er en lav arealandel med bart fjell, grus og blokkmark; det er stort sett en lav arealandel våtmark; og det er en høy prosentandel skogsareal i stort sett hele Agder sammenlignet med på landsbasis. En forundersøkelse gjennomført som del av arbeidet med oppgaven viser at Agder har enkelte utfordringer med skog- og utmarksbranner, og med rammebetingelsene for arbeidet med forebyggende skogbrannvern. Dette gir seg utslag i en overrepresentasjon i skogbrannstatistikken: Agders areal utgjør om lag 5 % av Norges areal, men om lag 12 % av skogbrannene i Norge skjer i Agder. Utfordringene med rammebetingelser antas spesielt å gjelde de fysiske forhold og miljøbetingelser i form av topografiske forhold som mye skog og varierende terreng, samt kulturelle føringer i form av en stedvis kultur for bråte-/flatebrenning. Samtidig mangler det målsetninger som setter retning og bidrar til å styre arbeidet med forebyggende skogbrannvern i Agder. Det er også potensial for en mer systematisk og helhetlig bruk av virkemidler. Dette gjelder særlig kunnskapsinnhenting for å bedre forståelsen av årsakene til skog- og utmarksbranner. I tillegg er det behov for mer hensiktsmessige risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) som i større grad kan brukes til å fatte risikoinformerte beslutninger; for eksempel i avveininger mellom ulike hensyn og strategier, slik som i prioriteringer mellom forebygging og beredskap. Agder generelt, og skog og utmark i Agder spesielt, kan ses på som komplekse systemer. En rekke aktører utfører ulike typer nærings- og fritidsaktiviteter (prosesser) i skog og utmark (system). Det forebyggende skogbrannvernet er kjennetegnet ved ulike aktører som på ulike hierarkiske nivåer innenfor ulike sektorer har eksplisitt ansvar for, eller gjennom sine arbeidsprosesser har muligheter til å påvirke, risiko for brann i skog og utmark. Denne oppgaven tilnærmer seg derfor forebyggende skogbrannvern fra et systemperspektiv. I oppgaven er det utført en helhetlig samfunnssikkerhetsanalyse basert på systemteori. Dette er en form for systemteoretisk prosessanalyse (STPA), som igjen er basert på systemteoretisk ulykkesmodell og prosess (STAMP). Her anses ulykker som et resultat av manglende kontroll over sikkerhetsbegrensninger. Sikkerhet ses altså på som et kontrollproblem, der systemet holdes i en sikker (normal)tilstand ved hjelp av sikkerhetsbegrensninger. Denne metoden bidrar til å avdekke både farer knyttet til systemet, altså brann i skog og utmark i Agder, og farer knyttet til prosessene for det forebyggende skogbrannvernet. I oppgaven er det funnet at det forebyggende arbeidet mot skogbranner i Agder kan tilpasses risiko for skogbranner (forskningsspørsmål 1) gjennom: i) Forbedring av kommunenes og brannvesenets ROS-analyser når det gjelder grad av beslutningsstøtte disse gir om skog- og utmarksbranner; ii) utarbeidelse av forebyggendeanalyser med anbefalinger om dimensjoneringen av det forebyggende skogbrannvernet i de brannvesenene der dette ennå ikke er gjort; og iii) innføring av sikkerhetsstrukturer i tråd med funnene og anbefalingene fra den helhetlige samfunnssikkerhetsanalysen. Når det gjelder sistnevnte punkt er det basert på den helhetlige samfunnssikkerhetsanalysen identifisert eller fremmet konkrete forslag til sikkerhetsstrukturer av følgende typer som brannvesenet bør etablere (forskningsspørsmål 2): i) Sikkerhetsbegrensninger og systemkrav for å forebygge at brann i skog og utmark oppstår. Konkret er det gitt forslag innenfor typene krav, ledelsesstruktur og -utøvelse, stimulering, og spesifikke løsninger og tiltak. ii) Tilbakemeldings-/kontrollsløyfer for å kunne overvåke og iverksette kontrollaksjoner dersom sikkerhetsbegrensningene/systemkravene ikke følges. I prioritert rekkefølge gjelder dette følgende prosesser (rekkefølgen i hver gruppe er uten betydning): 1) Skinnegående aktivitet (togkjøring); strømoverføring (el-nett); varmt arbeid ifm. utbygginger; linjerydding; bruk av engangsgrill; brenning av avfall; lek med åpen ild; ildspåsettelse; og 2) skogsarbeid; skogdrift; bålbrenning; bråte-/flatebrenning; og kasting av glass i naturen. I den helhetlige samfunnssikkerhetsanalysen er det identifisert eller fremmet forslag om følgende typer overvåkningsfunksjoner: i) Proaktiv overvåkning i form av overvåkning av skogbrannpotensial (skogbrannindeks og værmelding) og bålmeldinger, samt gjennomføring av tilsyn på planlagt basis, eventuelt befaring der det ikke er hjemmelsgrunnlag for tilsyn; og ii) reaktiv overvåkning i form av overvåkning av inntrufne hendelser og hendelsesstatistikk. De vesentligste faktorene for overvåkning (forskningsspørsmål 3) er etablering eller formalisering av overvåkningsfunksjonene beskrevet ovenfor, samt ivaretakelse av følgende forutsetninger for disse funksjonene: i) Utvidet funksjonalitet i BRIS (brann- og redningstjenestens rapporteringssystem) for å kunne drive overvåkning av hendelser og statistikk knyttet til branner og branntilløp i skog og utmark; og ii) utarbeidelse av organisatoriske rutiner og tekniske løsninger for overvåkning av hendelser/statistikk, skogbrannpotensial og bålmeldinger, for gjennomføring av befaring eller reaktivt tilsyn basert på slik overvåkning, og for eventuelt gjennomføring av planlagt tilsyn. I den helhetlige samfunnssikkerhetsanalysen er det også identifisert eller fremmet forslag om hvordan prosessene i sikkerhetsstrukturene kan kontrolleres (forskningsspørsmål 4). Avhengig av hvilken prosess det er snakk om, og kategorisert etter type virkemiddel, gjelder dette: i) Krav, i form av situasjonsbetinget innføring av lokal forskrift om forbud mot åpen ild i innmark; ii) ledelsesstruktur og -utøvelse, i form av reaktive tilsyn som kan medføre avvik eller anmerkning og eventuelt pålegg; og der det ikke er hjemmelsgrunnlag for tilsyn, befaring med eventuelt oppfølgingsbrev; samt politianmeldelse; og iii) stimulering, i form av kurs i planlegging og gjennomføring av arbeid med skogbrannpotensial, samt i planlegging og gjennomføring av bråte-/flatebrenning; dialogmøte med jord- og skogbrukseiere i en kommune; befolkningsvarsling med SMS og/eller varsling i sosial media i tørkeperioder; plakater, skilting og/eller brosjyre; Bjørnis-besøk i barnehager, og 6. klasse-undervisning; tilbakemelding til innsender av bålmelding med anbefalinger og oppfordring til tidlig varsling om ukontrollert brann, eventuelt med advarsel mot brenning i tørkeperioder; og befaring basert på innmeldt brenning, der det gis anbefalinger til området rundt bålet og eventuelt bålets innhold. Konklusjonene ovenfor leder frem til en konklusjon på hvordan det forebyggende skogbrannvernet kan dimensjoneres på en bedre måte enn i dag (oppgavens problemstilling). Brannvesenets forebyggende arbeid dimensjoneres i dag basert på et funksjonelt krav om at bemanning og kompetanse skal være slik at de krav som stilles om gjennomføring av forebyggende og kontrollerende oppgaver oppfylles, og et minimumskrav om at det skal utføres minst ett årsverk brannforebyggende arbeid og tilsyn pr. 10.000 innbyggere i kommunen eller brannvernregionen. Forebyggende avdeling i alle brannvesenene i Agder, med et unntak, er i dag er dimensjonert enten på eller under minimumskravet. Tre av syv brannvesener har gjennomført forebyggendeanalyser. Dette indikerer at minimumskravet i praksis er styrende for dimensjoneringen av flertallet av de forebyggende avdelingene i Agder. Denne oppgaven diskuterer hvordan dimensjonering basert på minimumskravet kan være særlig uheldig når det gjelder hensynet til skog- og utmarksbranner. Det forebyggende skogbrannvernet kan dimensjoneres på en bedre måte enn i dag gjennom i hovedsak to virkemidler: i) Større vektlegging av det funksjonelle dimensjoneringskravet; og ii) basert på hensiktsmessige ROS-analyser, utarbeidelse av forebyggendeanalyser med anbefalinger om dimensjoneringen av arbeidet med forebyggende skogbrannvern for de brannvesenene der dette ennå ikke er gjort. Formålet med denne oppgaven har vært å skape innsikt i hvordan systemteori kan bidra til bedre risikoinformert forebygging av skog- og utmarksbranner. Bruk av systemtenkning i kombinasjon med en modell for sikkerhetsstyring basert på mål, virkemidler og rammebetingelser har i arbeidet med denne oppgaven vist seg å utgjøre en helhetlig og strukturert tilnærming til forebyggende skogbrannvern. Oppgaven har også vist hvordan arbeidet med forebyggende skogbrannvern må være et samarbeid mellom ulike aktører. Det er også pekt på hvordan aktørsamarbeidet kan utvides til andre aktører enn det som er foreslått i oppgaven, spesielt innen arealplanlegging og naturforvaltning