A política regulatória da Educação Superior no Brasil : o desafio da expansão com garantia da qualidade

Tese (doutorado)—Universidade de Brasília, Faculdade de Direito, Programa de Pós-Graduação em Direito, 2021.Esta tese pretende analisar a política pública de garantia da qualidade da educação superior no Brasil, consubstanciada pelo Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes), a partir dos desenhos jurídico-institucionais resultantes da sua implementação, e da avaliação sobre o seu funcionamento,seus impactos e resultados. O estudo da implementação e avaliação do Sinaes se deu a partir das categorias analíticas da abordagem Direito e Políticas Públicas, que busca uma análise interdisciplinar das políticas públicas que inclua também o seu componente jurídico como essencial para o alcance dos fins para elas determinados. Foram analisados os arranjos jurídico-institucionais que concretizaram a política, com foco no arcabouço infralegal que regulamentou a lei, e se constatou a predominância de concepções quantitativas de avaliação – materializada nos indicadores numéricos de qualidade – e enfoque no papel da avaliação como subsídio para os processos regulatórios. Na avaliação de resultados da política utilizou-se a análise quantitativa dos dados do Censo da Educação Superior de 2009 a 2018. Foi possível verificar um incremento nas condições de oferta e nos indicadores de qualidade, mas sem se poder afirmar, no entanto, que essa melhora foi resultado de uma política com objetivos definidos e planejados. Com base na análise do conceito de garantia da qualidade adotado pela política regulatória da educação superior propõe-se um redesenho de alguns dos instrumentos dessa política pública, a partir da ideia de incentivos regulatórios que possam dotar o ente regulador de outras estratégias para o cumprimento do objetivo da melhoria contínua da qualidade. A partir dessas premissas a tese discute a possibilidade da aplicação de instrumentos de regulação por incentivos, com base na teoria da regulação responsiva, como forma de ressignificar a relação entre avaliação e regulação, e conferir à política da garantia da qualidade da educação superior um caráter para além da mera verificação de conformidade, que limita o próprio sentido da Lei do Sinaes, e sim como a busca contínua da melhoria dos indicadores.This thesis intends to analyze the public policy of quality assurance in Brazilian higher education, embodied by the National Higher Education Evaluation System (Sinaes). The work was based on legal-institutional designs resulting from the policy implementation, besides the evaluation of its functioning, impacts and results. The study of the implementation and evaluation of Sinaes started from the analytical categories of the ‘Law and Public Policy’ approach, which aims for interdisciplinary analysis of public policy that also includes its legal component, seeing it as essential for the achievement of the policy purposes. The legal and institutional arrangements that implemented the policy were analyzed with a focus on the infralegal framework that regulated the law. Hence, a predominance of quantitative conceptions of the evaluation was found – materialized in the numerical quality indicators – and a focus on the role of evaluation as a subsidy for the regulatory processes. In evaluating the results of the policy, a quantitative analysis of the data from the Higher Education Census from 2009 to 2018 was used. It was possible to verify an increase in offer conditions and in quality indicators, but it was not possible to affirm, however, that this improvement was the result of a policy with defined and planned objectives. Based on the analysis of the quality assurance concept adopted by the regulatory policy for higher education, a redesign of some of the instruments of this public policy are here proposed, as of the idea of regulatory incentives that can provide the regulatory agency with other strategies for achieving the goal of ongoing quality improvement. From these premises, this thesis discusses the possibility of applying incentive regulation instruments, based on the theory of responsive regulation, as a way to re-signify the relationship between quality assurance and regulation, and to guarantee that the quality assurance policy of higher education is more than the mere verification of compliance, which limits the meaning of the Sinaes Law, but rather the permanent searching for the improvement of quality milestones.Esta tesis se propone a analizar la política pública de garantía de la calidad de la educación superior en Brasil, implementada por el Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Superior (Sinaes), desde los diseños jurídico-institucionales resultantes de su implementación, y la evaluación de su funcionamiento, su impactos y resultados. El estudio de la implementación y evaluación del Sinaes se llevó a cabo desde las categorías analíticas del enfoque Derecho y Políticas Públicas, que busca un análisis interdisciplinario de las políticas públicas que incluya también su componente legal como fundamental para el logro de los fines que se les determinen. Se analizaron las estructuras legales e institucionales que implementaron la política, enfocándose en el marco infralegal que reguló la ley, y se encontró el predominio de las concepciones cuantitativas de la evaluación - materializadas en los indicadores numéricos de calidad - y con foco en el rol de la evaluación como subsidio para procesos regulatorios. En la evaluación de los resultados de la política se utilizó un análisis cuantitativo de los datos del Censo de Educación Superior de 2009 a 2018. Fue posible constatar una mejora en las condiciones de oferta e en indicadores de calidad, pero sin poder afirmar que esta mejora ha resultado en una política con objetivos definidos y planeados. Basado en el concepto de garantía de la calidad adoptado por la política regulatoria de la educación superior, se propone un rediseño de algunos de los instrumentos de esta política pública, a partir de la idea de incentivos regulatorios que puedan brindar al ente regulador otras estrategias para cumplir con el objetivo de mejora contínua de la calidad. A partir de estas premisas, la tesis discute la posibilidad de aplicar instrumentos de regulación de incentivos, basados en la teoría de la regulación responsiva, como una forma de darle nuevo significado a la relación entre evaluación y regulación, y darle un carácter a la política de garantía de la calidad de la educación superior, más allá de la mera verificación del cumplimiento, que limita el sentido de la Ley del Sinaes, sino más bien la búsqueda continua de la mejora de indicadores