Al confine tra atti normativi e atti amministrativi generali: i DPCM nell'emergenza pandemica

Al fine di sviluppare un attento esame per comprendere quali siano i confini tra gli atti amministrativi in generale e gli atti normativi, sono state svolte alcune considerazioni sugli aspetti "de iure condito" riguardo al nostro ordinamento giuridico e all'applicazione delle relative disposizioni, con particolare riferimento alla produzione e alle procedure normative , adottate durante l'emergenza da Covid-19. La pandemia ha avuto un peso determinante sugli ordinamenti giuridici dello Stato italiano e di quelli europei. A livello nazionale, la reazione delle istituzioni al diffondersi del virus ha provocato una confusione di ruoli, minacciando la separazione dei poteri oltre che la tenuta stessa dello "Stato di diritto". Di conseguenza, la crisi sanitaria ha offerto un ulteriore motivo di studio della materia in esame rispetto al ruolo normativo del Governo nell'ambito della gestione dell'emergenza epidemiologica, a partire dai vincoli costituzionali, per poi evidenziare le dinamiche politico-istituzionali che hanno contraddistinto l'emanazione della enorme mole normativa composta da decreti legge, decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri e dalle ordinanze governative, regionali e comunali. Nel primo capitolo, è stato esposto l'inquadramento del diritto amministrativo, evidenziato nelle sue differenze con le altre discipline esistenti nell'ambito del diritto costituzionale, privato, penale, europeo, e con i limiti posti all'esplicazione della potestà amministrativa. Sono state trattate poi, le funzioni di regolazione e le fonti del diritto, ispirate al criterio gerarchico, cronologico e di competenza, inquadrabili tra quelle di rango costituzionale, di rango primario e di rango secondario. Nel secondo capitolo, abbiamo svolto una disamina delle funzioni di regolazione e delle fonti del diritto, sul presupposto che la legge si limita a porre i principi fondamentali della materia con rinvio agli apparati amministrativi del compito di stabilire con regolamento o altri atti, le regole di dettaglio volte a disciplinare anche i comportamenti dei privati. Prima di elencare quali siano gli atti normativi e quali quelli amministrativi, abbiamo definito e individuato gli elementi caratterizzanti di ciascuno dei due, e quali le loro differenze. Cosicché ne abbiamo esaminato, per le linee generali, la struttura formale, i requisiti e il contenuto, gli elementi obbligatori o essenziali e quelli accidentali, la classificazione e le fonti. Entrando, poi, più nello specifico, sono stati trattati gli effetti della pandemia sul nostro ordinamento giuridico. Un tema di attualità, apparso alla ribalta, in coincidenza dell'emergenza sanitaria da Covid-19 che, dal febbraio 2020, ha investito il mondo intero. I poteri di emergenza comportano un rischio di abuso di potere da parte dell'esecutivo, per cui, per ovviare a possibili fenomeni degenerativi, seppure con effetti temporanei e sempre in termini commisurati alla gravità dell'emergenza, delle garanzie costituzionali a tutela dei cittadini, si è invocato da più parti la necessità di rispettare il principio di legalità e soprattutto le libertà costituzionali dell'individuo. A tal fine, per arginare eventuali comportamenti antigiuridici, è stato continuamente sollecitato il controllo parlamentare e giudiziario con efficaci meccanismi di contrappeso per limitarne il rischio. Gli interrogativi maggiori che da subito hanno interessato il dibattito in merito a provvedimenti di tale natura sono stati quelli se considerarli secundum ordinem, tali da ricondurre i fatti ai principi e alle fonti di produzione, o subordinarli allo stato di emergenza/necessità, tali da assimilarli ad atti extra ordinem, derogatori di norme primarie, nonché suscettibili di sospendere le libertà fondamentali. Dopo la dichiarazione dello stato di emergenza, il Governo ha adottato molteplici atti, comprensivi di decreti legge e relative leggi di conversione, di decreti ministeriali e di decreti del presidente del Consiglio dei Ministri (DPCM); a questi si aggiunge un numero ancora più elevato di atti regionali, contenenti misure d'emergenza eccezionali e di vasta portata riguardanti i diritti e le libertà dei cittadini. Si conclude, sottolineando le possibili soluzioni che il nostro Stato avrebbe potuto tenere, in relazione alla gestione della pandemia e l'esigenza de iure condendo di affrontare il problema, prevedendo in maniera netta e chiara nella nostra Costituzione una specifica norma sull'emergenza di carattere sanitario, diversa da quella “stato di guerra”, art. 78 Cost.