Prospettive per un principio generale sul contraddittorio endoprocedimentale: analisi del nuovo invito obbligatorio ex art. 5 ter D.lgs. 218 del 1997

Il contraddittorio è uno dei principi fondamentali dell'ordinamento giuridico italiano, rappresenta uno dei pilastri in qualsiasi processo, sia questo civile, penale o tributario, universalmente riconosciuto è tutelato. Come vedremo le relative fonti normative sono contenute, in ambito nazionale, nella Costituzione che si occupa di dettare le linee guida del principio, al quale poi seguono gli aspetti più specifici dati dal Codice di procedura civile. Il contraddittorio nel processo è da considerarsi una garanzia per il cittadino di cui non può esserne mai privato. L’introduzione di questo istituto serve per ricollegarsi al vero oggetto della trattazione, ovvero comprendere le caratteristiche e il ruolo del contraddittorio nella fase precontenziosa. Più precisamente si svolgerà un’analisi completa del c.d. contraddittorio endoprocedimentale in materia tributaria. Attualmente in ambito tributario esistono una molteplicità di norme che prevedono la partecipazione del contribuente al procedimento di accertamento delle imposte, ciascuno con modalità e presupposti di attuazione differenti. Lo studio servirà a comprendere se effettivamente tale principio, ad oggi non previsto, possa essere soggetto ad un suo futuro inserimento nel sistema normativo italiano. Per giungere ad una risposta esaustiva l'analisi richiederà diversi passaggi. Il tutto avrà inizia con un inquadramento dei principi costituzionali sui cui si basa il contraddittorio processuale. Gli articoli a cui possiamo fare riferimento sono il 24 e il 111, cioè le disposizioni che si occupano di contraddittorio e che fanno da linee guida in ambito processuale e procedimentale amministrativo. Come si vedrà poi, l'articolo 24 Cost. parla di diritto ad "agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi", il cosiddetto diritto alla difesa, definito dalla stessa norma “inviolabile in ogni stato e grado del procedimento”. L'articolo 111 Cost. in ambito processuale risulta centrale; garantisce a ciascuna delle parti in causa il diritto di difendersi, quindi la possibilità di un loro intervento prima di subire una qualsiasi decisione giudiziale. Inoltre garantisce anche il cosiddetto "giusto processo", basato sull'imparzialità e terzietà del giudice. La lettura combinata dei principi appena illustrati va a "creare" il contraddittorio delle parti, cioè viene assicurato un confronto in tutte le fasi del processo. Oltre alla lettura approfondita di queste norme, si andrà poi a valutare l’impatto dell’art. 97 Cost. in fatto di buona amministrazione, principio poi trasposto all’art. 10 Lg. 212 del 2000 come leale collaborazione fra cittadino e Pubblica Amministrazione. Un altro importante analogismo verrà fatto con la normativa sul Procedimento amministrativo, la Lg. 241 del 1990. Si vedrà infatti come nonostante il procedimento tributario sia ricollegabile al novero dei procedimenti amministrativi, questo non è disciplinato dalla medesima normativa, anzi viene fatto esplicito rimando alle disposizioni in materia tributaria. In ambito tributario si passerà poi ad esporre le diverse fattispecie previste dalla norma. Ovvero si farà una differenziazione fra le diverse attività istruttorie dell’Amministrazione finanziaria, distinguendo le diverse tipologie di controlli, e i diversi metodi di partecipazione del contribuente. Si proverà a focalizzarsi sulla funzione che viene data al contraddittorio nelle diverse situazioni. Una volta chiarite le differenze fra il contraddittorio processuale e procedimentale, e la funzione deflattiva del contenzioso, che soprattutto in ambito tributario viene data al contraddittorio endoprocedimentale, si passerà all’analisi del nuovo invito obbligatorio ex art. 5 ter D.lgs. 218 del 1997. In particolare questa norma, frutto del D.L. 34 del 2019, e rubricata “invito obbligatorio” è stata caricata di grosse aspettative dalla dottrina. Come si vedrà nel dettaglio la norma origina da delle disposizioni che facevano propendere per una svolta rivoluzionaria verso un principio generalizzato. La norma in realtà non ha avuto l’impatto ipotizzato, per via sicuramente della sua formulazione definitiva, che ne ha limitato fortemente lo spazio applicativo. A questo deve aggiungersi anche la recente situazione pandemica che ha immobilizzato l’attività istruttoria, non potendo avere così un immediato riscontro pratico. In conclusione il lavoro si focalizzerà sull’effettiva capacità della norma di dare un contributo fondamentale per la determinazione di un principio generale sul contraddittorio endoprocedimentale. Gli spunti che verranno presentati saranno relativi sia ad auspicato futuro intervento legislativo, sia ad un più plausibile intervento giurisprudenziale che andrà a rideterminare il ruolo del nuovo invito obbligatorio. In sostanza, la norma si porta dietro un grosso potenziale, per cui auspicare un principio generale non è assolutamente irrealistico, a patto che questo tenga conto tanto delle garanzie e tutele da offrire al contribuente, quanto delle esigenze di certezza che guidano l’attività istruttoria dell’Amministrazione finanziaria