El presupuesto participativo como mecanismo de democracia directa. Modelo de implementación y monitoreo. Caso del gobierno autónomo descentralizado de Gualaquiza, Ecuador

En los años 90 surge una nueva forma de hacer democracia, donde la representación social toma fuerza; la ciudadanía participa en la formulación de políticas públicas y en la priorización de los proyectos a desarrollarse, dentro del presupuesto anual de su localidad, metodología conocida como Presupuesto Participativo (PP). Esta tesis doctoral presenta como objetivo: generar un marco de implementación y monitoreo del PP que pueda aplicarse en zonas rurales, caracterizadas por el aislamiento y la falta de una cultura de participación asentada, con el fin de incentivar su implementación, en la búsqueda de mejorar las condiciones de vida de la ciudadanía, promover una mayor eficacia del gobierno local, como medio para el fortalecimiento de la gobernabilidad y democracia. Para dar cumplimiento al objetivo, mencionado en el párrafo anterior, la investigación desarrollada se presenta en varios capítulos: El capítulo II, se enfoca en la revisión bibliográfica sistemática de las publicaciones, respecto al PP, indexadas en Web of Science, Scopus y Redalyc. Con el propósito de determinar la tendencia de la literatura referente al PP. Los resultados muestran a Porto Alegre, en Brasil, como la zona de mayor aplicación de la metodología, y a la voluntad política como el principal factor de éxito para el proceso. En el capítulo III, se analiza con un enfoque cualitativo, el marco legal del Ecuador, para determinar si se ofrecen los incentivos, espacios y herramientas necesarios para la aplicación del PP. Este análisis identifica a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) Municipales como el nivel al que se debe aplicar el PP, según lo señalado por el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (2008) en el artículo 100: la participación ciudadana se ejercerá para elaborar presupuestos participativos de los gobiernos municipales. Por tanto, el análisis del marco legal a este nivel muestra que sí existe una inclusión del PP en la normativa ecuatoriana, especialmente en lo relacionado a bases y principios, sin embargo, aún no se ven plasmadas en la ley propuestas específicas para su aplicación. Entre estas deficiencias se observa la inexistencia de una fórmula oficial para la determinación del monto o porcentaje que los GAD Municipales deben destinar al PP. El objetivo principal de esta tesis se desarrolla en el capítulo IV, donde se genera el marco de implementación y monitoreo del PP, el cual es diseñado con base en las investigaciones existentes en la materia. Este marco de implementación y monitoreo es validado en dos momentos. En el capítulo IV, como primer momento de validación, este marco se compara con la aplicación de GAD Municipal de Gualaquiza, zona caracterizada por el aislamiento y la falta de una cultura de participación asentada, para establecer si el modelo funciona, sus factores de éxito y limitantes. En un segundo momento, en el capítulo V, se realiza una evaluación de la aplicación del GAD Municipal de Gualaquiza, para determinar elementos adicionales que refuercen o maticen al marco establecido tras la primera validación. En el capítulo VI se presenta el modelo definitivo luego de los dos momentos de validación. La aplicación de los capítulos IV y V, se realiza al GAD Municipal de Gualaquiza, ubicado en una zona rural de la Amazonía del Ecuador, zona caracterizada por no tener mayor experiencia de la aplicación del PP, debido a que sus autoridades no aplican la metodología de forma consecutiva y no se genera un conocimiento comunitario. Además, es una ruralidad caracterizada por el aislamiento, ya que las comunidades se encuentran alejadas geográficamente, donde sus pobladores realizan sus labores en zonas de difícil acceso, y donde estas situaciones se ven agravadas por una estructura vial y de comunicaciones que aporta a una escasa o nula conectividad (Vasco, 2016). La población de esta zona se dedica mayoritariamente a la agricultura y ganadería; el 32,3% usa leña como combustible para cocinar; solo el 43,8% de la población tiene alcantarillado, y el 69,7% de la población llega a un nivel de instrucción de primaria (INEC, 2001). El capítulo IV, señala que el marco de implementación y monitoreo del PP, el cual es diseñado con base en las investigaciones existentes en la materia, es viable, una vez corregida la dificultad de cumplir con el número ideal de asambleas ciudadanas para la determinación y priorización de obras. Cabe destacar que en Ecuador se conocen como obras a los proyectos que presentan productos físicos tangibles y que son desarrollados por las entidades de gobierno local o central. La priorización, en la mayoría de las ocasiones, no se realiza debido a la ruralidad de las comunidades, estas se encuentran alejadas geográficamente, y la estructura vial y de comunicaciones aporta a una escasa o nula conectividad (Vasco, 2016). El capítulo IV presenta como factores de éxito: el fomento de una educación participativa, nivel de motivación de los ciudadanos, calidad de las convocatorias a asambleas ciudadanas de forma que se alcance representatividad, capacidad de respuesta de los GAD Municipales, y; como limitantes: voluntad política de las autoridades municipales, falta de continuidad en el proceso, procesos burocráticos, escasa experiencia participativa, distancia geográfica entre comunidades. El capítulo V, realiza una evaluación de la aplicación del GAD Municipal de Gualaquiza, zona caracterizada por el aislamiento y la falta de una cultura de participación asentada. Esta evaluación, corresponde al segundo momento de validación del marco de implementación y monitoreo del PP, se enfoca en tres aspectos fundamentales: 1) evaluación de la ejecución a través de los indicadores de eficacia y eficiencia en los años 2017 y 2018; 2) medición de la percepción y satisfacción ciudadana, a través de la aplicación de encuestas a una muestra de la población del GAD Municipal de Gualaquiza; 3) evaluación del cumplimiento de los principios de participación ciudadana, recogidos de la Constitución de la República del Ecuador y COOTAD. En toda la tesis, la referencia a ciudadanía se realiza bajo la concepción de persona como miembro activo de un Estado y titular de derechos políticos y sometido a su vez a sus leyes. En este capítulo se reconocen como elementos adicionales al marco de implementación y monitoreo validado en un primer momento, la importancia de ejecutar todo el proceso de implementación del PP con base en los principios de participación ciudadana, se resalta la importancia de un monitoreo continuo entre técnicos municipales y representantes de las comunidades, y establecer un sistema de comunicación como un mecanismo de transparencia. El capítulo VI, la tesis ofrece como resultado final un proceso sistematizado de las fases de implementación y monitoreo del PP para zonas rurales caracterizadas por el aislamiento y la falta de una cultura de participación asentada, una vez que se ha validado con la aplicación del GAD Municipal de Gualaquiza en los dos momentos señalados anteriormente. Este producto es relevante tras observar que las guías disponibles para la implementación del PP son variadas, dependiendo de los autores y de las particularidades de las zonas estudiadas, pero que no se han diseñado para ser aplicadas en zonas rurales caracterizadas por el aislamiento y la falta de una cultura de participación asentada. ----------ABSTRACT---------- In the 90s, a new way of making democracy emerged, where social representation took hold; Citizens participate in the formulation of public policies and in the prioritization of projects to be developed, within the annual budget of their locality, a methodology known as Participatory Budgeting (PB). This doctoral thesis presents as an objective: to generate a framework for the implementation and monitoring of the PB that can be applied in rural areas, characterized by isolation and the lack of a culture of established participation, to encourage its implementation, in the search to improve the living conditions of citizens, promoting greater efficiency in local government, as a means of strengthening governance and democracy. To fulfill the objective, mentioned in the previous paragraph, the research carried out is presented in several chapters: Chapter II focuses on the systematic bibliographic review of the publications, regarding PB, indexed in Web of Science, Scopus and Redalyc. To determine the trend of the literature regarding PB. The results show Porto Alegre, in Brazil, as the area with the greatest application of the methodology, and political will as the main success factor for the process. In chapter III, the legal framework of Ecuador is analyzed with a qualitative approach, to determine if the necessary incentives, spaces, and tools are offered for the application of the PB. This analysis identifies the Municipal Decentralized Autonomous Governments (GAD) as the level at which the PB should be applied, as indicated by the Organic Code of Territorial Organization, Autonomy and Decentralization (2008) in article 100: citizen participation will be exercised to prepare participatory budgets for municipal governments. Therefore, the analysis of the legal framework at this level shows that there is an inclusion of the PB in the Ecuadorian regulations, especially in relation to bases and principles, however, specific proposals for its application are not yet reflected in the law. Among these deficiencies is the non-existence of an official formula for determining the amount or percentage that the Municipal GADs must allocate to the PB. The main objective of this thesis is developed in chapter IV, where the implementation and monitoring framework of the PB is generated, which is designed based on existing research on the matter. This implementation and monitoring framework is validated in two moments. In chapter IV, as a first moment of validation, this framework is compared with the application of the Municipal GAD of Gualaquiza, an area characterized by isolation and the lack of a culture of established participation, to establish if the model works, its success factors and limiting. In a second moment, in chapter V, an evaluation of the application of the Municipal GAD of Gualaquiza is carried out, to determine additional elements that reinforce or qualify the framework established after the first validation. Chapter VI presents the final model after the two validation moments. The application of chapters IV and V is carried out at the Municipal GAD of Gualaquiza, located in a rural area of the Amazon of Ecuador, an area characterized by not having greater experience of the application of the PP, because its authorities do not apply the methodology consecutively and no community knowledge is generated. In addition, it is a rurality characterized by isolation, since the communities are geographically remote, where their inhabitants carry out their work in areas of difficult access, and where these situations are aggravated by a road and communications structure that contributes to a scarce or no connectivity (Vasco, 2016). The population of this area is dedicated mainly to agriculture and livestock; 32.3% use firewood as fuel for cooking; only 43.8% of the population has sewerage, and 69.7% of the population reaches a primary level of education (INEC, 2001). Chapter IV indicates that the implementation and monitoring framework of the PB, which is designed based on existing research on the matter, is viable, once the difficulty of complying with the ideal number of citizen assemblies for the determination and prioritization of works. It should be noted that in Ecuador projects that present tangible physical products and that are developed by local or central government entities are known as works. Prioritization, in most cases, is not carried out due to the rurality of the communities, they are geographically remote, and the road and communications structure contributes to little or no connectivity (Vasco, 2016). Chapter IV presents as success factors: the promotion of participatory education, level of motivation of citizens, quality of calls to citizen assemblies so that representativeness is achieved, response capacity of the Municipal GADs, and as limitations: political will of the municipal authorities, lack of continuity in the process, bureaucratic processes, little participatory experience, geographical distance between communities. Chapter V makes an evaluation of the application of the Municipal GAD of Gualaquiza, an area characterized by isolation and the lack of a culture of established participation. This evaluation, corresponds to the second moment of validation of the implementation and monitoring framework of the PB, focuses on three fundamental aspects: 1) evaluation of the execution through the effectiveness and efficiency indicators in the years 2017 and 2018; 2) measurement of citizen perception and satisfaction, through the application of surveys to a sample of the population of the Gualaquiza Municipal GAD; 3) evaluation of compliance with the principles of citizen participation, collected from the Constitution of the Republic of Ecuador and COOTAD. Throughout the thesis, the reference to citizenship is made under the conception of a person as an active member of a State and holder of political rights and subject in turn to its laws. This chapter recognizes as additional elements to the implementation and monitoring framework validated at first, the importance of executing the entire CP implementation process based on the principles of citizen participation, the importance of continuous monitoring among technicians is highlighted. municipalities and community representatives and establish a communication system as a transparency mechanism. Chapter VI, the thesis offers as a final result a systematized process of the implementation and monitoring phases of the PB for rural areas characterized by isolation and the lack of an established culture of participation, once it has been validated with the application of the GAD Municipal of Gualaquiza in the two moments indicated above. This product is relevant after observing that the guidelines available for the implementation of the PB are varied, depending on the authors and the particularities of the areas studied, but that they have not been designed to be applied in rural areas characterized by isolation and lack of an established culture of participation