Economic Development and Performance-based Budgeting

A presente dissertação examina o orçamento por resultados (performance-based budgeting), estabelecendo a sua relação com o desenvolvimento e os institutos de direito financeiro. O aprimoramento da qualidade do gasto público demanda a modernização dos mecanismos de financiamento dos programas governamentais e o orçamento por resultados revela-se como uma importante ferramenta para que se cumpra o contrato democrático entre população e Estado, trazendo os resultados esperados em consonância com o programa de desenvolvimento da Constituição da República. No processo de transição do Administração burocrática para a Administração por resultados, o tema é relevante para a reforma da gestão pública e do orçamento público. Em um panorama geral, o orçamento por resultados caracteriza-se pela integração da informação de resultados no processo orçamentário e sua utilização nos processos de tomada de decisão na alocação de recursos, o que requer um ambiente institucional adequado composto pela flexibilidade gerencial e financeira, responsabilidade institucional (accountability) por resultados e mecanismos de incentivos e sanções na Administração Pública. Não basta uma reforma na apresentação dos programas nas leis orçamentárias e o envolvimento de órgãos internos do Poder Executivo no acompanhamento dos indicadores. É necessário um empreendimento conjunto de rearticulação nas estruturas jurídico-institucionais, administrativas e orçamentárias para que se alcance uma nova cultura de Estado, com engajamento amplo dos Poderes da República e da sociedade civil. Os orçamentos públicos devem ser instrumentos de planejamento da ação estatal verdadeiramente eficazes, orientados à concretização de resultados. No entanto, diversos problemas são diagnosticados pela doutrina no campo do orçamento no Brasil, em todas as etapas do ciclo orçamentário, tal como a baixa aderência dos governantes aos orçamentos públicos, a inconfiabilidade das leis orçamentárias, a irrealidade dos planos, a crescente rigidez orçamentária e o aumento exponencial da dívida pública. Por sua vez, a sistematização das normas de direito financeiro no ordenando jurídico brasileiro evidencia a existência de um núcleo de regras jurídicas tratando do planejamento, programação, análise, racionalização, sequenciamento e controle dos produtos (outputs) e resultados (outcomes) dos gastos com programas governamentais no processo orçamentário. A interpretação deste núcleo de regras no âmbito da Constituição Financeira (art. 165 e 74, CRFB) dá os contornos para o conceito jurídico de resultado exigível no direito financeiro, que consiste nas metas estabelecidas nas leis do planejamento financeiro do Estado. De tal modo, a juridicidade das metas de resultados compõe elemento fundamental para impulsionar a transição do modelo burocrático para o modelo por resultados, a confiabilidade do orçamento público, a harmonização dos sistemas de planejamento e controle em torno dos resultados -- estabelecendo mecanismos de retroalimentação benigna no ciclo orçamentário por meio do uso da informação de desempenho --, a alocação qualitativa dos recursos por meio do foco em resultados e a transparência do processo orçamentário, bem como o reforço dos meios de controle social.The present dissertation analyzes performance-based budgeting, establishing its relationship with development and the law of public finance. The improvement of public expenditure quality requires modern mechanisms of funding for governmental programs and performancebased budgeting reveals itself as an important tool in order to fulfill the democratic contract between the civil society and State, bringing the expect results in harmony with the development program of the Brazilian Constitution. In the transition process from the bureaucratic State to the performance State, the theme is relevant for public management reform, as it is directly related to management-for-results. In a general overview, performance-based budgeting is characterized by integrating performance information in the budget process and using it in the decision-making processes regarding resource allocation, which requires an adequate institutional environment constituted by managing and financial flexibility, accountability by results and incentive and sanctions mechanisms in the public administration. A reform in the presentation of programs in budgetary law and the involvement of internal organizations of the Executive branch to follow performance measures is not enough. A joint endeavor in order to rearticulate the legal, institutional, administrative and budgetary structures is required, with wide involvement of civil society and governmental branches. The public budget must be a truly effective instrument for planning the actions of the State, which is oriented by achieving results. However, several problems are diagnosed by the literature in the budget field in Brazil, in all stages of the budgetary cycle, such as a low adherence of public managers to the budget, unreliability of the budget laws, unreality of the plans, growing inflexibility of the budget and exponential growth of public debt. In turn, the systematization of public finance law rules in the Brazilian law evidences a core set of legal rules related to planning, programming, analyzing, rationalizing, sequencing and controlling outputs and outcomes of public expenditure with governmental programs in the budget process. The interpretation of this core rules in the financial constitution (sec. 165 and 74 of the Brazilian Constitution) gives rise to the legal concept of demandable results, which consists in the performance targets set forth in the budgetary laws of the State. Thereby, the legality of performance targets compose a fundamental element to foster the transition from the bureaucratic model to the performance model, the trust in budget, the harmony of planning and control systems around results -- establishing a feedback cycle in the budget process with the use of performance information --, a qualitative allocation of resources by focusing on results and the transparency of the budget process, as well as reinforcements of the budget control by civil society