Conflicts in the implementation of educational policies in Brazil : the relationship between the National government and the municipalities since the Education Development Plan

Este trabalho tem como objetivo analisar as relações intergovernamentais, particularmente entre a União e os municípios na gestão local da política educacional, identificando os conflitos, interesses e demandas sociais que permeiam o processo de implementação do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE). A análise teve como base a realização de estudo de caso em dois municípios paulistas, sendo um destes, considerado como "prioritário" e o outro como "não-prioritário", segundo classificação do Ministério da Educação (MEC). Foram realizadas observações de campo, análise documental e entrevistas em ambos os municípios, e junto a representantes do MEC envolvidos com esta ação. A partir dos dados coletados foi possível estabelecer três eixos de análise: a) as implicações da elaboração e monitoramento do Plano de Ações Articuladas (PAR) e constituição do respectivo Comitê do Plano na gestão e planejamento municipal; b) os usos do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) e suas implicações na gestão local; e c) o lugar do município na política educacional brasileira, considerando o enlace proposto pelo PDE entre educação e território. O primeiro eixo foi delineado com base nos aspectos introduzidos pelo governo federal, no âmbito do PDE, como uma nova forma de atuação junto aos municípios. O segundo eixo de análise concentrou-se na reformulação e usos da avaliação externa realizados pelo MEC, e em suas implicações na gestão municipal da educação. O terceiro eixo de análise buscou confrontar a proposta do MEC com a realidade encontrada em cada um dos municípios estudados. Considerouse, neste sentido, a ênfase no município como espaço privilegiado da atuação dos diversos níveis governamentais bem como do encontro de diferentes redes de ensino. Constatou-se, por um lado, que as dinâmicas introduzidas pelo PDE no âmbito do planejamento e da participação social, pouco interferiram na gestão local da educação, enquanto, por outro lado, a gestão local continua sendo intensamente influenciada pelos mecanismos de avaliação externa, mesmo considerando as alterações realizadas em seu formato e uso dos resultados pelo governo federal. Apesar de alguns avanços, a dinâmica proposta pelo PDE tem, de maneira geral, tratado os conflitos presentes nas relações intergovernamentais como se fossem decorrentes de problemas técnicos, desconsiderando os embates que historicamente têm consolidado o formato do federalismo brasileiro e da oferta educacional. Tem-se, assim, encoberto alguns dos problemas e conflitos vivenciados pelos municípios, na gestão da política educacional local.This dissertation aims to analyse intergovernmental relationships, particularly those between the National level and municipalities, in the enactment of local educational policies, identifying the conflicts, interests and social demands which permeate the implementation process of the "Education Development Plan". In order to support this analysis, case studies were carried out in two municipalities in the state of Sao Paulo; one of them was classified by the Ministry of Education as a 'priority municipality' and the other one as a 'non-priority municipality'. Field observations, document analysis and interviews were conducted in both municipalities and with representatives of the Ministry of Education involved with this Plan. From the data collected, it was possible to establish three lines of analysis: a) the implications of the elaboration and monitoring of the "Articulated Actions Plan" and the constitution of its Committee; b) the uses of the "Index of Basic Education Development" and its implications for local management; and c) the place of the municipality in the educational policy agenda, considering the link proposed by the Plan between education and territory. The first set of factors analysed was established with basis on the aspects introduced by the national government under the Education Development Plan, as a new relationship established with the municipalities. The second line of analysis focused on the reformulation and use of the national evaluation conducted by the Ministry of Education, and its implications in the local management of education policies. The third line of analysis has sought to confront the Ministry proposal with the reality in each of the municipalities studied. In this sense, municipalities were considered as a privileged space in the performance of the various governmental levels as well as the intersection of different school systems. It was noted, in one hand, that the new dynamics promoted by the federal policies related to the planning process and social participation, barely changed the local management. On the other hand, it was observed that the local administration remains strongly influenced by mechanisms of external evaluation, even considering the changes made in its format and use of its results by the federal government. Despite some advances, the dynamics proposed by that Plan have dealt with the intergovernmental conflicts as they were merely the reflex of technical problems, disregarding the role of historical conflicts which have been consolidated in Brazilian federalism and its educational system. Thus, this process has concealed some of the problems and conflicts experienced by the municipalities in the management of local educational policies