Subnational governments and foreign policy: the case of the climate change agenda

A literatura sobre a atuação dos governos subnacionais nas relações internacionais, mais conhecida como Paradiplomacia, evidencia o caráter predominantemente cooperativo presente na relação entre governos centrais e subnacionais no que se refere a temas de política externa. No entanto, o que os estudos não costumam dedicar atenção é sobre a dimensão das tensões e conflitos incutidos nessa relação, já que, na prática, a coordenação entre ambas as esferas de governo não é tão automática quanto parece. Dessa maneira, num primeiro momento, o trabalho pretende chamar a atenção para uma esfera ainda pouco explorada nos estudos de relações internacionais e no subcampo da paradiplomacia. Partindo da constatação de que existe um \"vácuo\" analítico em torno da dimensão do conflito entre as autoridades centrais e locais, o trabalho buscará trazer à tona essa discussão e localizar alguns desses pontos de tensão que se fazem presentes mesmo em um padrão de interação que se mostra majoritariamente cooperativo. Num segundo momento, tomando como hipótese a predominância da relação complementar entre os âmbitos federal e subnacional, analisou-se empiricamente o caso específico da atuação transnacional dos governos subnacionais na questão da mitigação dos efeitos da mudança climática, cujo tema vem ganhando relevância nas agendas internacionais municipais e, ao mesmo tempo, constitui um importante elemento dentro das diretrizes da política externa brasileira para o meio ambiente. A partir da seleção de uma amostra de cidades que possuem políticas públicas voltadas à mudança do clima e nas quais a ação internacional é um elemento condicionante para empreender tais iniciativas, buscou-se verificar como estes municípios poderão contribuir para o cumprimento das metas voluntárias para 2020 estabelecidas pelo Brasil durante a Conferência das Partes sobre Mudança Climática (COP-15), em 2009, da qual decorreu a implantação da Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC).The literature on the role of subnational governments in international relations, best known as Paradiplomacy, highlights the predominantly cooperative relationship between central and subnational governments with regard to foreign policy issues. However, studies do not devote much attention to the tensions and conflicts that permeate these interactions, since, in practice, the coordination between the two levels of government is not as natural as it seems. Thus, at first, the paper aims to draw attention to a sphere poorly explored in the study of international relations and in the subfield of paradiplomacy. Based on the observation that there is a gap in the analytical dimension of the conflict between central and local authorities, the study aims to bring this discussion to light and to locate some of these conflict points that are present even in a pattern of interaction that is mainly cooperative. Secondly, assuming the prevalence of a complementary relationship between the federal and subnational levels, the article empirically analyzes the specific case of subnational governments\' transnational activities on climate change mitigation, which is gaining importance in the municipalities\' international agenda. At the same time, it is an important element in the Brazilian environmental foreign policy. By selecting a sample of cities that have public policies on climate change in which international action is a conditioning element to undertake such initiatives, we sought to verify how these municipalities would contribute to the fulfillment of voluntary emission reduction targets for 2020. This target was established by Brazil during the Conference of the Parties on Climate Change (COP-15) in 2009, also becoming the base for the countries\' National Policy on Climate Change (NPCC)