Primary Health Care (PHC) and System of Health in Brazil: a historical perspective.

A atenção primária à saúde (APS) tem-se mostrado como proposição estratégica para sistemas de saúde no mundo. No caso brasileiro é alvo recente de investimento das políticas de saúde até como recurso reordenador do Sistema Único de Saúde, em termos de cobertura populacional e em termos de qualidade assistencial. No entanto, seu uso em documentos e propostas concretas de implantação denota diferentes interpretações do termo, que se considera produto de uma incompleta elaboração conceitual. Isto desencadeia diferentes respostas operacionais no setor saúde, gerando, ao contrário do esperado, heterogeneidades importantes de qualidade assistencial. Com o intuito de contribuir para a melhor compreensão e operação da APS, empreende-se um estudo de perspectiva histórica para identificar e contextualizar os diferentes significados que assume desde sua emergência até os anos 1994. Por meio do exame de documentos oficiais do governo brasileiro com propostas para o sistema de saúde, com ênfase nas Conferências Nacionais de Saúde, e de textos da produção intelectual no campo da Saúde Coletiva nesta temática, buscou-se por analise do conteúdo, o resgate das formulações de APS. Tendo como referência a teoria do trabalho em saúde, procurou-se examinar os conteúdos documentais em três dimensões: enunciação da política, proposição organizacional e definição dos processos de trabalho das práticas de saúde. Metodologicamente operou-se a mencionada análise segundo a história do conceito, definindo o conceito como o plano máximo de complexidade reflexiva e de capacidade explicativa na produção de conhecimento teórico. Para tal, hierarquizouse a construção desse conhecimento em termos da elaboração de idéias, noções e conceitos, nesta ordem. Delimitaram-se dois distintos períodos históricos: 1920 - 1978; 1978 - 1994, em razão da criação do termo APS em 1978, na Conferência de Alma-Ata. No primeiro encontraram-se idéias antecessoras da APS e no segundo, a construção da APS como noção, sendo que nas citadas três dimensões de exame dos textos, encontraram-se as maiores contribuições na política e na organização do sistema relativamente à definição dos processos de trabalho. Com isto aponta-se para a deficiente elaboração reflexiva acerca das práticas de saúde, o que equivale a dizer uma deficiência teórica do sistema de saúde sobretudo em relação a seus modelos tecnológicos e assistenciais, inclusive com grande diversidade conceitual desses últimos termos. Aponta-se por fim que, a partir de 1994, quando a APS torna-se questão central para o sistema de saúde, pode-se esperar um potencial maior de construção do conceito.Attention given to PHC has been considered a strategic proposition for the health systems in the world. In Brazil it has recently been the target for political health investment and rearranger resource of the health system, in terms of populational coverage and in terms of assistance quality. Its use in documents and concrete implantation proposals denote different interpretations from the term which we consider to be the product of an incomplete conceptual elaboration. This triggers different operational responses in the health sector causing, as opposed to what was expected, important assistance quality heterogeneity. In order to contribute to a better comprehension and effectiveness of the PHC, we make a study of the historical perspectives to identify and put into context the different meanings it takes from its beginning until 1994.By examining official documents from the Brazilian Government with proposals for the health system with emphasis on National Health Conferences and intellectual production of the text in the field of collective health, we have searched through context analysis for the rescue of PHC formulation. Having as a reference the theory of work in the field of health, we tried to examine the contexts of the documents in three dimensions: Political enunciation, organizational proposition and a definition of the work process in the health area. Methodologically speaking, we operate the already mentioned analysis according to its concept s history, defining concept as the highest plan of reflexive complexity and ability to explain in the theoretical knowledge production. In order to do so, we have put the building of this knowledge in terms of ideas, notions and concepts, in this order. We have delimited two distinct historical periods: 1920 - 1978; 1978 - 1994, due to the creation of the term PHC in 1978 at the Alma-Ata Conference. In the first period we have found antecessor ideas of PHC and the in second one, the building up of the PHC as a notion. In the three dimensions of the text exams, we can find the biggest political contribution and in the organization of the system related to the definition of the work processes. With that we point the defective reflexive elaboration of health practices, in other words a theoretical deficiency of the health system, especially when related to its technological and assistance models, including a great conceptual diversity of these two last terms. It is pointed out that, from 1994 on, when PHC becomes the center issue for the health system, a bigger potential of building concept can be expected