Financial Regulation, Market Power and Financial Crisis

Os bancos nunca foram tão grandes como depois da Crise de 2008. No momento de maior pânico, logo após a quebra do Lehman Brothers, autoridades do mundo inteiro autorizaram fusões e aquisições antes vetadas. Era preciso garantir a estabilidade do sistema financeiro alegava-se e tentar preservar a concorrência nesse instante apenas aumentaria o pânico. O Brasil não ficou imune a esse movimento. Fusões como a do Itaú com o Unibanco e aquisições como a da Nossa Caixa pelo Banco do Brasil levaram o setor a um grau de concentração nunca visto antes. A discussão entre o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) e o Banco Central, sobre quem deve julgar tais concentrações, faz parecer que existe uma contradição entre a disciplina constitucional da defesa da concorrência e a garantia da segurança e estabilidade das instituições financeiras. O resultado é a proliferação de instituições hipertrofiadas, os megabancos, em prejuízo desses mesmos princípios da ordem concorrencial estabelecidos constitucionalmente. Os principais argumentos em favor dos megabancos seriam, primeiro, o de que as rendas derivadas de poder no mercado que estes auferem (o chamado valor de franquia) formaria um colchão que aumentaria a sua resistência no caso de choques como o de 2008. Em segundo lugar, sugere-se que esses bancos, ao crescerem, acumulariam ganhos de escala, de escopo e de eficiência custo. Este trabalho propõe que não existe nenhum antagonismo entre a defesa da concorrência e a regulação bancária tradicional, de cunho prudencial e sistêmico. Propõe ainda que o modelo dos megabancos coloca um grande risco para a sociedade, tratando-se na realidade de um movimento estratégico de grandes instituições para acumular mais poder no mercado. São dois os motivos pelos quais se defende que não existe nenhum ganho no crescimento dessas instituições. Em primeiro lugar, as economias de escala se esgotam muito cedo, proposição com amplo suporte teórico e empírico. Na previsão mais otimista, bancos com mais do que 25 bilhões de dólares em ativos já estão na área de deseconomias de escala. Tampouco existem economias de escopo que autorizem a concentração de atividades tão diversas como as de banco comercial e de investimento. Bancos que concentram muitas atividades são, na realidade, avaliados negativamente pelo mercado. Mesmo os ganhos de eficiência custo, resultantes de uma melhor gestão de instituições mal administradas, não tem suporte empírico relevante. Em segundo lugar, uma estrutura moderna do setor bancário pressupõe bancos especializados e concentrados nas áreas em que têm maior eficiência. São bancos menores, que dividem com os mercados financeiros e outros intermediários a tarefa de prover o crédito. A concorrência do mercado de capitais, de instituições não bancárias (como gestores de fundos e financeiras) e de instituições não financeiras (como redes de supermercados, correios e empresas comerciais) forçou esses bancos a fazer o descruzamento de subsídios e a abandonar as atividades em que eram menos eficientes. Os megabancos vão na contramão dessa modernização, negando os princípios da Ordem Concorrencial. A reação dessas instituições, entretanto, é contundente. Os bancos procuram o crescimento excessivo, de forma a criar as megainstituições, para colher ganhos que não vêm de uma operação mais eficiente. São ganhos provindos das inconsistências na atuação do regulador. Este trabalho propõe a extensão das doutrinas de comportamento estratégico, de forma a incluir três categorias novas de comportamentos adotados pelos megabancos: 1. Expansão Não-Eficiente de Participação no Mercado: Bancos operam muito além da escala eficiente para obter as vantagens da garantia de socorro aos grandes bancos (o too big to fail), para influenciar a regulação e aumentar lucros e, por fim, para explorar os acionistas não controladores. 2. Saturação Anticompetitiva de Mercados: Bancos acumulam produtos para além do recomendado pelos ganhos de escopo, e também agências além do que geraria ganhos de escala, para bloquear a entrada de novos concorrentes. Mostra-se neste trabalho como o excesso de agências e produtos funciona como uma barreira à entrada, o que explicaria essas expansões como um movimento preventivo. 3. Bloqueio de Modernização Pró-Competitiva: Como uma estrutura moderna do setor obriga uma redução do tamanho dos bancos e, também, uma redução da participação do setor bancário nas atividades de crédito, os bancos tentam bloquear a modernização. O bloqueio é feito através de práticas anticoncorrenciais já conhecidas, como o bloqueio ao acesso de bens essenciais (por exemplo, ao sistema de pagamentos) e as ações concertadas, entre outros. A resposta do regulador para esses comportamentos estratégicos seria a aplicação pura e simples das ferramentas do Direito Concorrencial. Este deve aplicar medidas ordenando a desconcentração de mercados e deve investigar e punir as práticas anticompetitivas. É uma atuação que difere, portanto, da regulação bancária tradicional, em que constantemente se consideram os aspectos prudenciais e sistêmicos. Isso ocorre porque, no caso desses comportamentos, o restabelecimento da livre concorrência é condição necessária e suficiente para garantir a segurança e a higidez dos mercados financeiros. Essa conclusão, aplicada ao Brasil, leva a que se deve proceder à desconcentração no setor, com a adoção de medidas compensatórias para a maioria das fusões recentemente aprovadas. Essas medidas encontram precedente significativo naquelas adotadas tanto na Europa quanto nos Estados Unidos durante a Crise de 2008. Finalmente, algumas das previsões das hipóteses desenvolvidas no trabalho são testadas empiricamente. Foi desenvolvido um modelo jurimétrico que mostra que mais competição resulta em maior estabilidade financeira. O modelo também confronta a abordagem da Nova Economia Institucional com a NeoEstruturalista, mostrando que esta última resulta em mais competição e maior estabilidade financeira.Banks have never been as great as after the 2008 crisis. At the moment of greatest panic, just after the collapse of Lehman Brothers, authorities all around the world authorized otherwise unlawful mergers and acquisitions. It was necessary to ensure the stability of the financial system, it was claimed, and try to preserve competition right now would only increase the panic. Brazil has not been immune to this trend. Mergers such as Itaú and Unibanco and operations as the acquisition of Nossa Caixa by Bank of Brazil led the industry to a concentration degree never seen before. The discussion between the Council for Economic Defense (CADE) and the Brazilian Central Bank, about who should examine such concentrations, makes it appear that there is a contradiction between the constitutional underpinnings of antitrust policy and the ensuring of soundness and stability of financial institutions. The result is a proliferation of institutions hypertrophied, the megabanks, with unrepairable damages to the principles of competition constitutionally assured. The main arguments in favor of megabanks would be, first, that the income derived from market power they earn (franchise value) form a buffer that increases its resistance to such shocks as the 2008 Crisis. Secondly, it is suggested that banks accumulate economies of scale, scope and cost efficiency as they grow. This research proposes that there is no antagonism between antitrust law and traditiona banking regulation, more focused in prudential and systemic aspects. It also proposes the model of megabanks poses a major risk to society, since it is actually a strategic move from large institutions to accumulate more market power. There are two reasons why it is argued that there is no gain in the growth of these institutions. First, economies of scale are exhausted too early, a proposition that rests in extensive theoretical and empirical support. In the most optimistic forecast, banks with more than $ 25 billion in assets are already incurring in scale diseconomies. Nor are there economies of scope allowing the concentration of activities as diverse as commercial and investment banking. Financial institutions that concentrate many activities are actually evaluated negatively by the market. Even the cost efficiency gains resulting from better management of institutions has no relevant empirical support. Second, a modern financial system requires specialized banks, focused in areas which they have greater efficiency. They are smaller banks, which share with the financial markets and other intermediaries the task of providing credit. The competition provided by non-bank institutions (such as mutual funds and credit unions) and non-financial institutions (such as retail stores and conglomerates) forced these banks to do the unwinding of subsidies and abandon activities they were less efficient. Megabanks go against this modernization, and they are a deny of the principles of the competition order. The reaction of these institutions, however, is striking. Banks seek overgrowth in order to create megainstitutions, seizing profits that does not come from a more efficient operation. They seek gains stemmed from inconsistencies in the work of regulators. This work suggests the extension of the opportunistic behavior doctrines, in a way to include three new types of strategic behavior adopted by the megabanks: 1. Non-efficient Increase of Market Share: Banks operate far beyond efficient scale to take advantage of the implicit government guarantee of the rescuing of large banks (the too big to fail policy), to influence regulation and thus increase profits, and finally, to explore non-controlling shareholders. 2. Anticompetitive Market Crowding: Banks accumulate products beyond what is recommended in order to attain gains of scope, and also agencies in excess of what generates economies of scale, doing so to block the entry of new competitors. It is shown here how the excess branches and products acts as entry barrier, explaining these expansions as a preemptive move. 3. Blocking of Pro-Competitive Modernization: As a modern industry structure requires a reduction in the size of banks and also a reduction in the share of the banking sector in lending activities, banks try to block the modernization. This blocking is done through anticompetitive practices already known, such as denying access to essential facilities (eg, the payment system) and by adopting a collusive behavior, among others. The answer of regulators for such strategic behavior would be a pure and simple application of Competition Law remedies. They should apply measures ordering the deconcentration of markets and should investigate and punish anticompetitive practices. This approach differs from traditional banking regulation, in which constantly consideration of prudential and systemic aspects reign. This is because, in the case of these behaviors, restoring free competition is necessary and sufficient condition to ensure the safety and soundness of financial markets. This conclusion applied to Brazil, means that one must increase competition in the industry, with the adoption of compensatory measures to the most recently approved mergers. These measures have a significant precedent in the measures adopted in both Europe and the United States during the Crisis of 2008. Finally, some of the predictions of these hypotheses are tested empirically. It is developed a jurimetric model, which shows that more competition yields more financial stability. The model also confronts the New Insitutional Economics approach to the question with a neo-structuralist approach, showing that the former entails more competition and financial stability