Uma proposta metodológica para avaliar a eficácia de sistemas municipais de vigilância em saúde no Brasil

Tese (doutorado) - Universidade Federal de Santa Catarina, Centro Tecnológico. Programa de Pós-Graduação em Engenharia de ProduçãoEste estudo elabora uma metodologia avaliativa de desempenho dos Sistemas Municipais de Vigilância em Saúde, aplicada a municípios catarinenses, no período compreendido entre 2003 a 2005. A fundamentação centra-se na necessidade da institucionalização da avaliação no setor saúde, essencialmente na área de vigilância, de modo que os gestores do sistema possam tomar decisões e assegurar o cumprimento de suas funções e responsabilidades constitucionais, principalmente na garantia do acesso e na redução do risco. A hipótese apontada foi de que é possível construir uma metodologia para avaliação de desempenho do sistema municipal de vigilância, através do critério de eficácia enquanto ferramenta para a tomada de decisão dos gestores. Para tanto, estabelece-se como pressupostos básicos: (i) a eficácia do sistema de vigilância está condicionada diretamente ao desempenho da gestão do sistema de saúde; e (ii) o desempenho da vigilância em saúde depende das dimensões epidemiológicas (fatores controláveis) e das condições externas através dos fatores não-controláveis. O estudo tem como objetivo construir uma metodologia avaliativa do desempenho deste sistema através do critério de eficácia que permita: (i) testar indicadores derivados de normas e padrões vinculados aos objetivos predefinidos como elementos potenciais de avaliação do desempenho da vigilância em saúde; (ii) verificar o quanto esta metodologia se enquadra na elaboração de indicadores de desempenho para avaliação do sistema de vigilância em saúde. Objetiva também comprovar a tese de que o desempenho do sistema municipal de vigilância em saúde pode ser avaliado através do critério de eficácia dos indicadores das dimensões epidemiológicas (fatores controláveis) e dos indicadores das condições demográficas, socioeconômicas, culturais e ambientais (fatores não-controláveis). A pesquisa utiliza métodos comparativos e classifica-se como uma pesquisa avaliativa aplicada, a qual realiza observações de outputs e inputs através do Modelo de Avaliação do Sistema Municipal de Vigilância (MAVS), visando a comprovação do desempenho através do alcance de metas e resultados. O método de comparação adota como referência o padrão-ouro, derivado de normas e padrões nacionais e estaduais vinculados aos objetivos predefinidos de cada ação ou atividade de vigilância em saúde. A eficácia da gestão do sistema de vigilância é avaliada sob o prisma de suas dimensões e tipos de ações de gestão, as quais representam, por si só, a expressão maior de "redução do risco". Para efeito do modelo assume-se que as ações de vigilância estão representadas na íntegra na partição de cada dimensão e do foco de gestão, ao estruturar de forma desagregada a cobertura de quatro áreas de intervenções. Para o conjunto dessas quatro (4) áreas de fatores de risco foram selecionados nove (9) focos de gestão e doze (12) indicadores epidemiológicos. A metodologia contempla indicadores de resultados das ações da vigilância em saúde, que quando interpretados de forma integrada, permite identificar eventuais desvios dos resultados em relação aos objetivos pré-determinados, possibilitando os ajustes necessários para a correção desses desvios. A categoria de verificação do desempenho alcançado por área avaliada é a adequabilidade, de acordo com a correspondência entre os resultados e os critérios ou atributos estruturados no modelo. Para emissão do juízo sobre o escore final de eficácia do sistema de vigilância em saúde, como diretriz de categorização, optou-se em atribuir conceito qualificativo (péssimo a ótimo). Apesar do MAVS se limitar à avaliação da eficácia, o modelo fornece orientação à tomada de decisão quanto às possibilidades de melhorar a produtividade e as condições de desempenho, tanto no nível da execução da ação, como também no da gestão do sistema. O mesmo pode ser aperfeiçoado para com outras metodologias, fazer parte de um processo institucionalizado e permanente de avaliação do sistema de vigilância em saúde. As limitações são de natureza teórico-metodológica e decorrente das dificuldades próprias dos métodos comparativos e, principalmente, das técnicas estatísticas utilizadas. O tratamento e a análise dos dados se limitam às categorias compatíveis com os conceitos e dimensões empregadas na base teórico-conceitual. A delimitação do estudo se dá pelo modelo característico ao universo do sistema de vigilância em saúde dentro do âmbito do Sistema Único de Saúde do Brasil. This study investigates the methodology for performance evaluation of a Municipal Health Surveillance System, which was applied to municipalities of Santa Catarina State, in the period 2003 to 2005. The focus of this study is the need for institutionalized performance evaluation in the health sector, mainly in the surveillance área. This would enable the managers of the system to make decisions that would ensure the compliance of their constitutional roles and responsibilities, particularly in the reduction of risk. The point of the hypothesis was that it is possible to establish a methodology for evaluating the performance of the municipal surveillance system through criterion of effectiveness as a tool for taking of decision of managers. Therefore this study presupposes: (i) the effectiveness of the performance of the surveillance system is monitored by management of the health system, and (ii) the performance of health surveillance depends on the epidemiological dimensions (controllable factors) and external conditions through the non-controllable factors. The focus of this study is to create a method of performance evaluation of this system through the criterion of efficiency that enables: (i) to test the indicators derived from norms and standards linked to predefined goals as potential factors of performance evaluation of health surveillance,(ii)to verify how relevant this methodology is by improving performance evaluation indicators for the health surveillance system. The purpose is also to prove the theory that the performance of the municipal health surveillance system can be measured by the criterion of efficiency of the epidemiological dimensions (controllable factors) and the indicators of the demographic, socioeconomic, cultural and environmental conditions (non-controllable factors). The research uses comparative methods and classifies itself as an evaluative research method, which measures observed inputs and outputs through the model of evaluation of the Municipal Surveillance System (MAVS), aimed at evidence of the performance through the aim of goals and results. The method of comparison uses the gold-standard as a reference, which is derived from rules and national/state standards, linked to predefined objectives of each action or activity of health surveillance. The effectiveness of the management of the surveillance system is evaluated from the aspect of its dimensions and types of managerial actions, which constitute, in itself, the greatest expression of "risk reduction". For the purpose of the model, it is that the surveillance actions are fully represented in the partition dimention and are the focus of management, when structure of disaggregated form the coverage of four areas of interventions. For all of these four areas of risk factors were selected nine focus of management and twelve epidemiological indicators. The methodology includes indicators of results of the activities of health surveillance, which when interpreted in an integrated way, identify possible diviations of the results in relation to the pre-determined objectives. The enables the necessary adjustments to correct these deviations. The means for verifying of the performance achieved by the evaluated area is adequacy, according to the correspondence between the results and criteria/attributes structured in the model. To issue the verdict about the final score of the efficiency of the health surveillance system, as a guideline for categorization, to attribute a qualitative concept (very poor to optimum). Despite the fact that MAVS is limited to the evaluation of the efficiency, the model provides guidance in making decisions on how to improve the productivity and the performance conditions. The model also provides terms of implementation for the managemente of the system. The same can be improved by other methodologies, to be part of an institutionalized and permanent process of evaluation of the health surveillance system. The limitations are theoretical-methodological and resulting of difficulties peculiar of the comparative methods and, in particular, the statistical techniques used. The processing and analysis of data are limited to categories compatible with the concepts and dimensions used on a theoretical and conceptual basis. The delimitation of the study is given by the empirical model characteristic to the universe of health surveillance system within the scope the Unified Health System