Regulação e legitimidade democrática : o caso dos transportes terrestres no Brasil

A expansão das agências reguladoras no ordenamento jurídico brasileiro no fim do século XX representou a adoção pelo Estado brasileiro de um modelo de regulação normativa concentrada de diversos setores de interesse público, resultando na produção, por tais entidades administrativas, de normas jurídicas que espelham determinações políticas, diretrizes e metas de desempenho de determinado setor fundadas na garantia de direitos fundamentais. Todavia, a hipótese aferida na presente dissertação é que a instituição de agências reguladoras com amplos e importantes poderes normativos não foi acompanhada necessariamente por um paralelo movimento de democratização do processo normativo que lhes é inerente, não em termos representativos, mas sim participativos dos cidadãos envolvidos e atingidos pela regulação estatal. Tal questionamento é adequado considerando a grande repercussão dos atos normativos produzidos por tais agências na esfera dos cidadãos, explicitando-se a importância da participação social em tais processos normativos, especialmente se for considerado o processo de democratização por que passa a Administração Pública, com a redefinição da estrutura e importância da esfera pública. O eixo conceitual para tal afirmação encontra-se na teoria discursiva do direito e da democracia desenvolvida por Jürgen Habermas, que permite, para além de uma análise da verificação do mero atendimento às formalidades legais, uma abordagem da legitimação em termos democráticos dos processos de criação do direito, o qual apenas poderá pretender possuir uma validade legítima caso se submeta a um processo discursivo de formação da opinião e vontade políticas, em que todos os membros de uma comunidade jurídica possam expressar suas opiniões e pontos de vista nos processos de produção normativa. A hipótese é aferida e testada mediante a análise do setor de transportes terrestres, de seus mecanismos de participação democrática em seus processos normativos e de sua prática institucional, que denotam a existência de um suposto déficit de legitimação democrática das normas regulatórias produzidas por sua respectiva agência reguladora. Como resultado, surge a necessidade de se destacar a importância da participação social para legitimação dos processos normativos das agências reguladoras e, por conseguinte, da própria regulação normativa setorial desenvolvida pelas agências. _________________________________________________________________________________ ABSTRACTThe expansion of the regulatory authorities in the Brazilian legal system at the end of the 20th century represented the adoption by the Brazilian state of a legal regulation model focused on several areas of public interest. These administrative entities have produced rules that reflect political determinations, guidelines and performance targets of a specific sector. Notwithstanding, the hypothesis under evaluation in the present study comprises the fact that the creation of regulatory authorities with broad and important quasi-legislative powers was not necessarily accompanied by a parallel democratization movement of its inherent legal process, not in terms of representation, but rather in terms of the participation of the citizens involved and affected by state regulation. Such questioning is appropriate because of the great repercussion of the legal acts produced by these authorities, as far as citizens are concerned. It also highlights the importance of social participation in these legal processes, especially if one takes into account the democratization process experienced by the Public Administration, with the redefinition of the structure and importance of the public sphere. The conceptual axis of such statement is based on the discursive theory of law and democracy developed by Jürgen Habermas. Beyond a verification analysis of a mere compliance with legal formalities, it allows an approach to legitimacy in democratic terms of the process of rule-making. This process will only be able to depict legitimate validity if it gives in to a discursive mechanism of the formation of public opinion and will, according to which each member of the legal community can express their opinions and points of view in the processes of legal production. This hypothesis is confirmed and tested through an analysis of the land-based transport sector, its mechanisms of democratic participation in the legal process and its institutional practices, which denote the existence of an alleged democratic legitimacy deficit of regulations created by their respective authority. As a result, there this thesis contends that studies should zero in social participation to legitimize the legal processes of regulatory authorities and, therefore, of the issued regulation of a specific sector