Control over partnerships between civil societies organizations: transparency, results and social participation

Este trabalho defende a tese de que a Lei Federal n. 13.019/2014 inaugurou um sistema nacional de controle das relações jurídicas não econômicas de fomento e colaboração estabelecidas entre o Estado e entidades não lucrativas de interesse público, e esse sistema constitui evolução positiva do ordenamento jurídico. Essa lei estabeleceu um regime geral de parcerias de fomento e colaboração do Estado com o terceiro setor. Tal sistema de controle emerge de regras mínimas sobre os assuntos fundamentais da atividade de controle dessas parcerias, como agentes e órgãos incumbidos dessa missão, fiscalização, prestação de contas, responsabilidades e sanções por má-conduta. Diferentemente do direito anterior, essa disciplina configura um sistema, um conjunto de regras e princípios logicamente organizados. Ela está edificada, articulada e orientada por princípios próprios, em especial os da transparência, da participação social e priorização da avaliação dos resultados. O estudo principia por situar o controle dessas parcerias nos domínios do fomento social e da colaboração, onde as parcerias público-privadas de índole não econômica se desenvolvem. Em seguida, o trabalho faz a análise do elemento subjetivo dessas parcerias, constituído pelo gênero das organizações da sociedade civil (OSC), nome atribuído pela Lei n. 13.019/2014 para designar as pessoas jurídicas privadas não lucrativas que desenvolvem atividades de benefício coletivo. O capítulo 2 diz respeito à função de controle sobre as relações do Estado com o terceiro setor. A palavra controle, aqui, é empregada em sentido geral e amplo, significando verificação da correção da relação de colaboração, de aferição da sua regularidade. É realizado breve histórico e análise crítica do convênio como instituto, antecessor das parcerias. Por fim, aborda-se a Lei n. 13.019/2014, contextualizando-a no ordenamento e descrevendo o quadro dos regimes específicos de cooperação estatal com o terceiro setor que permaneceram ao lado da nova lei. O capítulo 3 examina efetivamente a disciplina de controle trazida pela Lei n. 13.019/2014. Essa função está fortemente alicerçada na transparência, bem como incorpora e dá elevada importância aos mecanismos de controle social. Aqui, também são analisados os demais princípios da função de controle, assim como agentes, instituições, instrumentos e efeitos do controle. Na conclusão, tenta-se provar que o caráter sistemático do controle sobre as parcerias decorre de quatro fatores: (1) normas essenciais, de nível legal, sobre controle; (2) princípios próprios articulando e dirigindo essas regras essenciais; (3) natureza de normas nacionais, integrando ordenamentos parciais e oferecendo subsídios para interpretação supletiva. Ao final, faz-se uma síntese crítica sobre as vantagens, virtudes e defeitos desse novo tratamento jurídico: embora as novas regras tenham aperfeiçoado as responsabilidades e reforçado a obediência ao sistema jurídico, superando grande parte da insuficiência do regime dos convênios, foram injustificadamente mantidos regimes de controle específicos concorrentes, limitando os benefícios da nova legislação no que concerne aos parâmetros gerais de controle dos recursos públicos utilizados por entidades do terceiro setor em parceria com o Estado.This work argues that the Federal law n. 13.019/2014 inaugurated a national control system over stimulus and collaboration relationships between the State and nonprofit organizations, with a positive impact on Brazilian legal system. That Act settled general fostering and collaborative regulation to public partnerships with the third sector. This control system arises from basic rules over fundamental issues of partnerships control activity, as agents and agencies entrusted with this mission, oversight activity, accountability, responsibilities and sanctions for misconduct. Unlike previous law regulation, this discipline configures a system, a set of rules and principles logically organized. It is built, articulated and guided by principles, in particular those of transparency, social participation and priority on results evaluation. The study begins by situating the control of these partnerships in public social fostering and collaborative domains, fields where public-private non-economic partnerships develop. Then, the paper analyzes with whom these partnerships are settled: the civil society organizations (CSOs), name given by law n. 13.019/2014 to designate non-profit entities that develop public benefit activities. Chapter 2 concerns the control function. The word control, here, is applied in a general and wide sense meaning verification of the correctness of the collaboration relationship, the admeasurement of its regularity. It is made a short historical overview and critical analysis about the institute of agreement, predecessor of social partnerships. Finally, the issue addressed is law n. 13.019/2014, contextualizing it at the legal system and describing the framework of specific legal regimes of state cooperation with nonprofit organizations that still remained. Chapter 3 effectively examines legal control discipline brought with law n. 13.019/2014. That function is strongly based on transparency, as well as incorporates and gives high importance to social control mechanisms. In the same chapter other principles of control, as well as agents, institutions, instruments and effects are analyzed. Conclusion is dedicated to proving that the systematic feature of control over partnerships arises from four factors: (1) essential legal control standards; (2) own principles articulating and guiding those essential rules; (3) national standard rules, integrating partial legal systems and offering subsidies for supplementary interpretation. At the end, it is provided a critical synthesis about the advantages, strengths and flaws of this new regulation: although the new rules have improved accountability and enhanced compliance with the legal system, overcoming most of the inadequacies of the agreements regime, specific legal regulation over public-private partnerships between the State and non-profit entities unjustifiably still remained, limiting the benefits of the new legislation concerning general standard control rules of public resources used by charities cooperating with the State