Public-private dialogues: from opacity to visibility in public administration

Esta tese de doutorado defende que os diálogos estabelecidos entre agentes públicos e agentes econômicos, porque inevitáveis, inerentes e decisivos para a função administrativa, impactam significativamente o desafio de legitimação estatal perante a população. O fenômeno é robustecido no estado brasileiro, considerado o seu caráter desenvolvimentista, a presumida situação de corrupção sistêmica e o ambiente de opacidade em que os diálogos público-privados se encontram. Por corolário, esses diálogos, orais ou escritos, para que não comprometam a legitimidade estatal, devem ser conduzidas em rigorosa responsividade aos interesses públicos, o que remete, especialmente, à efetiva imposição do direito administrativo e, mais especificamente, ao fidedigno registro e à publicidade do processo administrativo. Contudo, atualmente existe uma carência de procedimentos administrativos regulamentados - ou adequadamente regulamentados - para a condução dessas comunicações, o que eleva o risco de que permaneçam na informalidade, potencializando conluios e a captura de agentes públicos. Defende-se que o risco de opacidade dos diálogos público-privados é agravado pela constatação de que a informalidade é um fenômeno presente, insuperável e, em razão dos avanços tecnológicos, frequentemente indetectável. Os problemas do principal-agente e da captura são apresentados como explicações teóricas que embasam o risco de que interesses econômicos privados preponderem sobre os interesses públicos nesses diálogos. Elencam-se as potenciais soluções repressivas e preventivas para o controle parcial dos riscos dos diálogos público-privados, destacando-se, nesse contexto, a institucionalização de procedimentos administrativos específicos. A solução é defendida como aquela que, sem a pretensão de extinguir o fenômeno, possui a maior probabilidade de conferir-lhe visibilidade, a fim de que parâmetros aceitáveis de transparência, abertura à competição e ética profissional sejam implementados. São analisadas e classificadas as diferentes espécies de diálogos público-privados existentes no contexto brasileiro, de acordo com a natureza e o nível de aderência aos parâmetros previamente identificados como adequados, em conjunto com uma série de sugestões normativas e operacionais. Após detalhada análise sobre a audiência público-privada, em que agentes públicos e agentes econômicos dialogam em reunião exclusiva, defende-se um conjunto de sugestões para a alteração de sua principal norma regulamentadora, o Decreto Federal nº 4.334/2002. No âmbito da função regulatória, diferentes espécies de diálogo público-privado são investigadas, como a submissão de minutas de normas regulatórias por agentes econômicos, a análise de impacto regulatório (AIR), as consultas públicas, as audiências públicas, a tomada de subsídio e a reunião participativa. No âmbito dos contratos administrativos, examina-se criticamente, dentre outros, o procedimento de manifestação de interesse (PMI), o procedimento de manifestação de interesse social (PMI Social), os diálogos prévios a editais licitatórios e contratações diretas, a etapa de pesquisa de preços com fornecedores, o request for information (RFI), o request for proposal (RFP) e o road show. Cuida-se também dos diálogos público-privados conduzidos no âmbito dos processos administrativos sancionatórios, em atenção às negociações que antecedem a celebração do acordo de leniência, do termo de ajustamento de conduta (TAC) e do termo de compromisso de cessação de prática (TCC).This doctoral thesis argues that the dialogues established between public and economic agents, which are unavoidable, inherent and decisive for the administrative function, significantly influence the challenge of state legitimation before the population. The phenomenon is strengthened in the Brazilian state, considering its developmental character, the presumed situation of systemic corruption and the environment of opacity in which public-private dialogues meet. As a corollary, these dialogues, oral or written, so as not to compromise state legitimacy, must be conducted in strict responsiveness to public interests, which refers, in particular, to the effective imposition of administrative law and, more specifically, to reliable registration and publicity in administrative process. However, there is currently a shortage of regulated - or adequately regulated - administrative procedures for conducting such communications, which increases the risk of those remaining in informality, amplifying the possibility of collusions and public agents\' capture. It is argued that the risk of opacity on public-private dialogues is aggravated by the finding that the informality is a present, insurmountable and, due to technological advances, often undetectable phenomenon. The problem of the principal-agent and the capture theory are presented as theoretical explanations that support the risk that private economic interests might prevail over public interests in these dialogues. The potential repressive and preventive solutions for the partial control of the risks of public-private dialogues are listed, highlighting, in this context, the institutionalization of specific administrative procedures. The solution is defended as one that, without intending to eliminate the phenomenon, is most likely to give it visibility, so that acceptable parameters of transparency, openness to competition and professional ethics are implemented. The different types of public-private dialogues existing in the Brazilian context are analyzed and classified according to the nature and level of compliance to parameters previously identified as appropriate, together with a series of normative and operational suggestions. After detailed analysis of the public-private audience, in which public agents and economic agents dialog in an exclusive meeting, a set of suggestions for the amendment of its main regulatory standard, the Federal Decree n. 4.334/2002, is presented. Within the scope of the regulatory function, different types of public-private dialogue are investigated, such as submission of regulatory drafts by economic agents, Regulatory Impact Analysis (RIA), public consultations, public hearings, and the participatory meeting. In the scope of administrative contracts, the following are critically examined, among others: the express of interest procedure (EOI), the express of social interest procedure (Social EOI), the dialogues prior to bidding documents and direct contracts, the stage of price research with suppliers, the request for information (RFI), the request for proposal (RFP) and the road show. The study also covers public-private dialogues conducted in the context of administrative procedures for sanctions, specifically negotiations prior to the conclusion of the leniency agreement, the term of conduct adjustment and the term of commitment to cease practice