Responsabilidad parental e interés superior del menor en la Unión Europea: del Reglamento Bruselas II bis al ter

El objeto de esta Tesis es el análisis de la nueva regulación de la responsabilidad parental del menor en la Unión Europea (en adelante UE) a la luz del proceso de reforma que ha sufrido el Reglamento 2201/2003 o Bruselas II bis, y que ha culminado con el nuevo Reglamento 2019/1111 o Bruselas II ter. Todo ello, desde la óptica de la plasmación del principio del interés superior del menor en la disciplina del Derecho Internacional privado (en adelante DIPr) en la UE. Asumiendo el desplazamiento desde el ámbito del conflicto de leyes al de jurisdicciones que se da en algunos ámbitos de la citada disciplina, la Tesis se focaliza en las materias cubiertas por los Reglamentos Bruselas II bis y ter, sin analizar la problemática de la ley aplicable. La primera parte de este trabajo se ha dedicado a la aproximación a las premisas conceptuales de los Reglamentos de Bruselas II – bis y ter-. De entrada, se ha situado a los referidos textos dentro del complejo entramado de fuentes internacionales en materia de protección del menor, y, en concreto, en el sistema de fuentes en materia de responsabilidad parental, asentado sobre el DIPr de la UE en materia de Derecho de familia, pero conformado a su vez, por textos de carácter convencional, principalmente, los Convenios de La Haya de 1996 y de 1980. Un magma normativo que no siempre da lugar a una fácil convivencia. En esta compleja normativa, el interés superior del menor constituye el principio orientador. Por ello, tras enunciar la prevalencia de dicho principio tanto en la codificación internacional -universal y especial-, como en la nacional, se ha aproximado su significado, destacando su triple concepción como derecho sustantivo, principio y norma de procedimiento. Ello nos ha servido de base, a su vez, para constatar la influencia de esta máxima en las normas de DIPr, ejemplificando el proceso de materialización que ha acompañado a la disciplina. A continuación, y como principal exponente de la creciente centralidad de la figura del menor y de su interés superior en todos los asuntos que le afecten, se ha analizado la responsabilidad parental del menor, como noción de origen europeo. Tras delimitar su amplio alcance en el marco de los Reglamento Bruselas II -bis y ter-, y su tratamiento en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE (en adelante TJUE), se han puesto en evidencia las dificultades terminológicas en la traslación de esta noción en la legislación española. A partir de estas bases conceptuales, este trabajo se ha focalizado en el análisis de las soluciones aportadas por el Reglamento Bruselas II bis, desde una mirada crítica que asume los problemas de funcionamiento del modelo detectados en la práctica, tanto en la jurisprudencia como desde la doctrina. Para, a continuación, responder al interrogante de si las modificaciones introducidas en el nuevo Reglamento Bruselas II ter mejoran a su predecesor. Todo ello, a su vez, tomando como referencia una doble mirada: el proceso de integración del DIPr de la UE, así como la plasmación del ya mencionado, y omnipresente, principio del interés superior del menor en el citado texto. En primer lugar, el Capítulo Primero de este estudio confronta la problemática de la resolución de controversia en materia de responsabilidad parental en la UE. Tras comprobar el evidente impulso en favor del recurso a la mediación como vía para resolver conflictos en la materia, dentro de la tendencia general al fomento de los MASC por parte de la UE, nos hemos focalizado en las normas de competencia judicial internacional recogidas en los Reglamentos Bruselas II bis y ter. Para ello, y asumiendo las claves de los modelos diseñados en ambos textos reglamentarios, se ha procedido a analizar, de base, el foro general de la residencia habitual del menor. Un foro que, se entiende, refleja el criterio de proximidad que aparece ligado, a su vez, con el principio del interés superior del menor en abstracto. A partir de ello, se ha procedido a examinar las excepciones a la regla general, en las que el criterio de la residencia habitual del menor o bien se matiza, o bien, directamente se obvia. Dentro de estas excepciones, un primer grupo de foros buscan dar respuesta al traslado del menor de un Estado miembro a otro, bien de forma legal o ilegal, habiendo identificado que el legislador de la UE aporta una solución armonizada en los supuestos de traslado ilícito, pero tan solo aborda tangencialmente las denominadas relocation disputes, a pesar de su importancia para facilitar la movilidad de familias transfronterizas. La segunda categoría de excepciones tiene como núcleo común la búsqueda de la flexibilización de la respuesta, que se identifica con el principio del interés superior del menor en el caso concreto. En este marco, el Reglamento Bruselas II ter, heredero de su predecesor desde una reforma de corte continuista, se limita a mejorar ciertos problemas de funcionamiento práctico del sistema de foros, introduciendo alguna importante novedad, como el avance en la autonomía de la voluntad en la materia, o la introducción de ciertos foros de naturaleza procesal. Seguidamente, en el Capítulo Segundo se trata el sistema de eficacia extraterritorial de resoluciones judiciales, documentos públicos y acuerdos alcanzados en el marco de una mediación –extranjeros- en materia de responsabilidad parental en los Reglamentos de Bruselas II –bis y ter-. El análisis doctrinal y jurisprudencial -tanto del TJUE, Tribunal Europeo de derechos Humanos como español- del doble régimen de eficacia extraterritorial en la materia del Reglamento Bruselas II bis –general y privilegiado- permite reflexionar sobre las importantes dificultades de funcionamiento que le acompañan en la práctica. Fundamentalmente, los problemas prácticos del procedimiento de ejecución; la falta de armonización de las normas procesales y materiales en la materia; y, como núcleo esencial, el debate sobre la forma de continuar avanzando en la libre circulación de resoluciones en la materia, entre los extremos del mantenimiento del exequátur en las resoluciones en materia de responsabilidad parental, y su eliminación “en términos absolutos” del régimen privilegiado. Esta reflexión crítica constituye la base para el análisis pormenorizado de la reforma del Reglamento Bruselas II ter, en esta ocasión de gran calado, para concluir que el legislador de la UE alcanza en el texto de 2019 un mejor equilibrio entre la libre circulación de resoluciones judiciales y el principio del interés superior del menor, tanto en abstracto como en concreto, a través de la eliminación del exequátur, pero con salvaguardias que permitan la protección de los derechos de defensa. Y, en concreto, una última valoración del interés superior del menor en el caso específico ante la concurrencia de circunstancias excepcionales, tanto en el régimen general, como en el privilegiado, ya que, de forma cuestionable en nuestra opinión, se mantiene este último. En el Capítulo Tercero se abordan tres mecanismos de distinta naturaleza que han demostrado constituir un reto pendiente en la consecución de los objetivos del Reglamento Bruselas II bis, y especialmente, de la mejor y más rápida salvaguarda de los derechos del menor y de su interés superior, cuya vocación de superación se plasma claramente en el Reglamento Bruselas II ter. En primer lugar, la tutela provisional y cautelar en materia de responsabilidad parental muestra un notable avance con la inclusión de una regulación de mayor calidad técnica, que supera los problemas de su predecesor. Tanto mediante el diseño de un nuevo foro en la materia, como con importantes novedades en cuanto a su eficacia extraterritorial en otro Estado miembro, cuestión altamente debatida. En segundo lugar, el refuerzo de la cooperación administrativa y judicial constituye un elemento esencial para ganar eficacia en la resolución de los procedimientos. Pero, sobre todo, para estimular la confianza mutua entre administraciones de justica, como refleja el ejemplo paradigmático del acogimiento del menor en otro Estado miembro. En tercer lugar, el derecho del menor a expresar sus opiniones se refuerza sustancialmente en la nueva regulación. Ahora bien, queda sin resolver, a nuestro juicio, el problema de fondo detectado en la práctica, esto es, las importantes divergencias procesales y materiales de las legislaciones de los Estados miembros en la materia. Finalmente, el Capítulo Cuarto se centra, de forma específica, en la sustracción internacional de menores, y su tratamiento en el marco jurídico de la UE. Tras una presentación de dicho marco jurídico, y de su encaje, o, mejor dicho, de su necesidad de adaptación a las nuevas realidades sociales, el trabajo se focaliza en los problemas de interrelación entre el Reglamento Bruselas II bis y el Convenio de La Haya de 1980 sobre aspectos civiles de la sustracción internacional de menores, dos fuentes de origen y ámbito diferenciado. Particularmente, se reflexiona en torno a las modificaciones del Reglamento respecto al equilibrio convencional entre el retorno inmediato del menor como regla general, y las excepciones al mismo, cuyo máximo exponente es el cuestionado mecanismo de prevalencia o de última palabra. Como una de las grandes novedades de la reforma, el Reglamento Bruselas II ter, en un nuevo Capítulo dedicado íntegramente a la sustracción internacional de menores, cuenta con una marcada vocación de mejorar los problemas detectado en la praxis, fundamentalmente, el procedimiento de restitución, y el mecanismo de prevalencia que, aunque a nuestro juicio, se ha perdido la oportunidad de suprimirlo, sí se modifica para matizar los aspectos más problemáticos del mismo, alcanzado una regulación que, en términos generales, mejora la protección del menor en estos casos. Como balance global, se concluye que el nuevo Reglamento Bruselas II ter supone un avance en el proceso de integración de la UE en materia de DIPr de Derecho de familia, pero a su vez, refleja una mejor plasmación del principio del interés superior del menor, tanto en abstracto como en concreto. Redundando, previsiblemente, en una mejor protección de los menores involucrados en procedimientos transfronterizos en materia de responsabilidad parental en la UE.The subject of study of this doctoral Thesis is the analysis of the new regulation of parental responsibility matters within the EU in the light of the reform process under the Brussels II bis Regulation, which has culminated in the new Brussels II ter Regulation. All of it, from the point of view of the embodiment of the best interests of the child principle in the EU Private International Law discipline. And in addition, assuming the shift from the conflict of laws to jurisdictions rules in some PIL areas, this Thesis focuses on the matters covered by the Brussels II bis and ter Regulations, without analysing the problems of conflicts of laws. The first part of this work has been devoted to the approach to of the conceptual premises of the Brussels II – bis and ter- Regulations. First of all, those texts have been contextualised within the complex framework of international sources on children’s protection, and in particular, in the sources system on parental responsibility matters, based not only on the EU PIL rules on family law, but also on conventional texts, notably, the 1996 and 1980 Hague Conventions. A normative magma that does not always lead to an easy coexistence. In this complex framework, the best interests of the child constitute the guiding principle. Therefore, after having pointed out the prevalence of this principle in both international -universal and special- and national codification, its meaning has been approximated, highlighting its triple conception as a substantive right, principle and procedural rule. Moreover, this has been the basis in order to ratify the influence of this maxim on PIL standards, exemplifying, as well, the process of materialization that has accompanied the discipline. Furthermore, the notion of parental responsibility has been analysed, as an “European” notion which is considered to be the main exponent of the growing child’s-centred approach in all matters affecting them. After delimiting its broad scope under the Brussels II -bis and ter- Regulations and its treatment in the CJEU case-law, terminological difficulties in translating this notion into Spanish law have been highlighted. Departing from these conceptual bases, this research has focused on the analysis of the solutions provided by the Brussels II bis Regulation, from a critical perspective that assumes the problems of functioning of the model identified in practice, both in case-law and academic literature. In order to finally answer the question of whether the amendments made in the new Brussels II ter Regulation improve its predecessor. All this, also, taking as a reference a double perspective: the EU PIL rules integration process, as well as the enhancement of the aforementioned, and ubiquitous, best interests of the child principle in referred text. First, Chapter One confronts the issue of parental responsibility dispute resolution in the EU. Having verified the crystal-clear impetus for the use of mediation as a means of resolving conflicts in this area, within the general trend towards the promotion of ODR by the EU, we have focused on the international jurisdiction rules set forth in the Brussels II bis and ter Regulations. To this end, and assuming the keys of the models designed in both regulatory texts, the general ground of the child's habitual residence has been analysed. A forum that, it is understood, reflects the criterion of proximity that is linked, and also, takes into account the child’s best interests principle in abstract terms - in abstracto-. Thereafter, exceptions to the general rule have been examined, in which the criterion of the child's habitual residence is either nuanced or directly ignored. Within these exceptions, a first group of forums seek to respond to the movement of the child from one Member State to another, either legally or illegally. Regarding this point, it has been identified that the EU legislator provides for a harmonised solution in cases of wrongful retention or removal, but only tangentially addresses the so-called relocation disputes, notwithstanding their importance in facilitating the mobility of cross-border families. Moving on to the second category of exceptions, they have as its common core the search for a more flexible answer, which is identified with the best interests of the child principle in the particular case – in concreto-. In this context, the Brussels II ter Regulation, heir to its predecessor and with a minimal reform, merely improves certain problems in the practical functioning of the forum system, introducing some important novelties, such as the progress in party autonomy, or the introduction of certain forums of a procedural nature. Additionally, the Second Chapter deals with the recognition and enforcement system of foreign judgments, public documents and agreements reached in the context of mediation on parental responsibility in the Brussels II –bis and ter- Regulations. The doctrinal and jurisprudential analysis - both the CJEU, the ECtHR and Spanish case-law- of the double recognition and enforcement regime in the field of the Brussels II bis Regulation – general and privileged - unables us to reflect on the significant operational difficulties that accompany it in practice. Basically, the practical problems of the enforcement procedure; the lack of harmonization of procedural and material rules in this area; and, as an essential core, the debate on how to continue progressing in the free movement of judgments in this area, in between the extremes of the maintenance of the exequatur in decisions on parental responsibility, and its abolition “in absolute terms” of the privileged regime. This critical reflection is the base for the detailed analysis of the Brussels II ter Regulation modifications to conclude that the EU legislator strikes a better balance in the 2019 text between the free movement of judgments and the best interests of the child principle, both in abstracto and in concreto. Mainly, through the elimination of the exequatur, but with certain safeguards enabling the protection of defence rights. And, in particular, a last assessment of the best interests of the child in the specific case, in the event of exceptional circumstances, both in the general and privileged regime, since, regrettably in our opinion, the latter remains. The Third Chapter addresses three mechanisms of a different nature which have proved to be a pending challenge in achieving the objectives of the Brussels II bis Regulation, and in particular, the best and fastest safeguarding of children’s rights and their best interests, whose willingness for improvement is clearly reflected in the Brussels II ter Regulation. First, provisional and interim measures on matters of parental responsibility shows a remarkable progress with the inclusion of technically higher-quality rules, which overcome the problems of its predecessor. Both through the design of a new ground on the subject, and with important developments in their recognition and enforcement in another Member State, a matter highly debated. Secondly, the reinforcement of administrative and judicial cooperation is considered to be an essential element in order to gain effectiveness in the proceedings. But above all, to stimulate mutual trust between justice administrations, as reflects the paradigmatic example of child placement in another Member State. Thirdly, the right of the child to express his or her views is substantially reinforced by the new Regulation. In our view, however, the underlying problem identified in practice, that is to say the significant procedural and material divergences in the domestic legislations in this area, remains unresolved. Lastly, the Fourth Chapter is specially on international child abduction, as well as its treatment in the EU legal framework. Following a presentation of that legal framework, and its need to adapt to new social realities, the analysis focuses on the interrelationship problems between the Brussels II bis Regulation and the 1980 Hague Convention, two sources with differentiate origin and scope. In particular, this Chapter reflects on the amendments to the Regulation with regard to the conventional balance between the child’s immediate return as the general rule, and the exceptions thereof, the maximum exponent of which has been the questioned overriding mechanism. As one of the main novelties of the reform, the Brussels II ter Regulation, in a new Chapter devoted entirely to the international child abduction, has a strong vocation to improve the problems identified in practice. Essentially, in the return procedure and in the overriding mechanism. Although, in our view, the opportunity to eliminate it has been missed, the truth is that it has been amended to nuance its most problematic aspects, achieving a regulation which, in general terms, improves children’s protection in these cases. Overall, it can be concluded that the new Brussels II ter Regulation not only is a step forward in the EU integration process in the field of PIL family law, but it also enhances the best interests of the child principle, both in abstracto and in concreto. Predictably, resulting in a better protection of the children involved in cross-border parental responsibility procedures in the EU