L'assetto organizzativo dell'amministrazione centrale nell'evoluzione della forma di governo

A partire dalla seconda metà degli anni Novanta l’organizzazione dell’amministrazione centrale è stata oggetto di un imponente intervento riformatore che ha ridefinito tanto l’Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, quanto l’organizzazione dei Ministeri. Questo processo di riforma – varato ai sensi degli artt. 11 e 12 della legge n. 59 del 1997 con i d.lgs. nn. 300 e 303 del 1999 – ha preso avvio dopo un lunghissimo periodo tempo durante il quale il Parlamento non è mai intervenuto sull’amministrazione centrale con un progetto di riforma unitario, ma soltanto attraverso interventi settoriali. La ragione di questo ritardo viene generalmente ricondotta all’estrema sommarietà delle disposizioni costituzionali in tema di funzioni, struttura e organizzazione del governo che come noto valorizzano, alternativamente, tre distinti principi organizzativi: il principio monocratico, il principio collegiale e il principio della competenza ministeriale. Questa ambiguità, si è dunque riflessa sul concreto assetto degli apparati organizzativi del governo, non risultando chiaro se essi dovessero operare a supporto del Presidente del Consiglio, del Consiglio dei Ministri o dei singoli Ministri. Quanto detto ci consente di comprendere il motivo per il quale i d.lgs. nn. 300 e 303 del 1999 assumono una particolare rilevanza sul terreno della forma di governo. La suddetta riforma, infatti, trasformando la Presidenza in un’autentica struttura servente del Presidente del Consiglio (d.lgs. n. 303 del 1999) e riducendo e razionalizzando il numero e le attribuzioni dei Ministeri (d.lgs. n. 300 del 1999) è diretta a rafforzare – a Costituzione invariata – sia la collegialità che la direzione della politica generale del governo a danno soprattutto del c.d. “feudalesimo ministeriale”. Nel corso delle ultime tre legislature, tuttavia, ragioni di carattere prevalentemente politico, hanno condotto i governi a modificare aspetti rilevanti della riforma del 1999, riproponendo tendenze tipiche del periodo anteriore al 1992. La presente ricerca si pone come obiettivo quello di verificare gli effetti prodotti sul terreno forma di governo da questo lungo e travagliato processo di riforma. Nel primo capitolo, l’indagine si sofferma innanzitutto sullo sviluppo – strettamente connesso all’evoluzione del ruolo del Presidente nel periodo pre-repubblicano – dell’apparato amministrativo a supporto del Presidente del Consiglio. Successivamente viene analizzato il problema della titolarità del potere normativo di organizzazione dei Ministeri, vicenda che nel corso del periodo statutario non si svolge in una successione di fasi nettamente distinte, anche se taluni periodi sembrano evidenziare una prevalenza ora del Legislativo, ora dell’Esecutivo. Nel capitolo successivo, dopo aver delineato i tratti essenziali del funzionamento della forma di governo italiana nei primi quarant’anni dall’entrata in vigore della Costituzione repubblicana, si ripercorre l’evoluzione dell’assetto organizzativo della Presidenza del Consiglio fino all’approvazione della legge 23 agosto 1988, n. 400. Tale provvedimento, pur costituendo un elemento di forte innovazione continua a configurare la Presidenza come una struttura separata rispetto ai Ministeri. La legge n. 400 del 1988 si caratterizza infatti per essere contemporaneamente una fotografia del passato, perché descrive i poteri del Presidente in termini di competenze e non di funzioni, e un ponte verso il futuro perché costituisce il primo tentativo volto a ad organizzare la Presidenza come un apparato deputato alla elaborazione delle linee di policy» (A. PAJNO, 2000). Per quanto riguarda invece l’organizzazione dei Ministeri, dopo aver esaminato gli orientamenti della dottrina sulle riserve di legge di cui agli artt. 95 e 97 Cost., si analizzano le molteplici ipotesi di riforma di tali apparati sviluppate nei primi quarant’anni dall’entrata in vigore della Costituzione repubblicana. Il terzo capitolo è infine dedicato al tormentato processo di attuazione della riforma dell’Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri e alle conseguenze da esso prodotte sul piano della forma di governo. In tal senso, la ricerca ricostruisce innanzitutto i mutamenti politico-istituzionali che hanno portato a quella che oggi si tende a definire una “democrazia maggioritaria”. Successivamente l’indagine si sofferma sul nuovo ordinamento del Governo così come delineato originariamente dai d.lgs. nn. 300 e 303 del 1999, per poi analizzare la sua concreta evoluzione nel corso dell’ultimo decennio. Tale analisi viene condotta tenendo conto dei limiti e dei vincoli che la Costituzione pone in materia di organizzazione governativa, nonché delle conseguenze che derivano nei rapporti con gli organi di governo. Una particolare attenzione è quindi dedicata, da un lato, al travolgente processo di trasformazione delle fonti chiamate a disciplinare la materia – dai regolamenti governativi dotati di effetti delegificanti fino alla recente prassi del riordino dell’amministrazione centrale per decreto legge – e, dall’altro lato, agli effetti prodotti da queste continue riforme sul ruolo del Presidente del Consiglio e del Consiglio dei Ministri