El ámbito de aplicación de la directiva y los servicios excluidos: Una plasmación de las mutaciones de la constitución económica europea

La Directiva de Servicios y, con ella, la Ley 17/2009 han conmocionado las bases del Derecho Administrativo español. En el presente artículo se parte de dos hipótesis de trabajo: en primer lugar, se acepta que los cambios producidos en el ordenamiento jurídico-administrativo español son de tal calado que justifican las opiniones de quienes aluden a un cambio de paradigma. En segundo lugar, este fenómeno revolucionario queda matizado por lo que constituye la segunda hipótesis, a saber: que la Directiva no es sino una plasmación de un proceso de mutación constitucional labrado durante varios años en el Derecho de la Unión Europea. Tanto las libertades de circulación entre sí como estas en relación con la libre competencia se están acercando en el Derecho positivo y, fundamentalmente, en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Alguna de las confusiones que en su momento generó la Directiva puede verse debida, precisamente, al hecho de que libertad de circulación de servicios y libertad de establecimiento se abordan como dos elementos de una misma realidad. Si bien es cierto que la norma incorpora algunas diferencias de régimen jurídico entre uno y otro ámbito, parece que las fronteras, en cualquier caso, se van desdibujando. A ello se une el argumento de que la Directiva condiciona el ejercicio y la interpretación de la libertad de empresa, abundando por lo tanto en cuestiones vinculadas a la libre competencia y no tanto a las libertades de circulación. La mutación constitucional ofrece aquí uno de sus frutos, en el que el régimen jurídico del acceso y la prestación de los servicios queda plasmado como una ponderación de principios constitucionales, de modo que a los operadores jurídicos nacionales les quedaría vedada la posibilidad de abrir de nuevo dichas ponderaciones. La existencia de un amplio elenco de servicios excluidos, además, prueba que se han realizado ponderaciones específicas para constelaciones jurídico-fácticas asimismo específicas. Ello determina, en fin, una reflexión sobre las características de esta ponderación y, en particular, sobre la necesidad de incorporar en la argumentación principios sociales y culturales, en línea con la evolución del Derecho de la Unión. Estos debates son los que sirven de contexto para ir desgranando el concepto de servicio que sirve de criterio para determinar la aplicación o no de la Directiva de Servicios.The Services Directive and therefore also the Spanish Statute 17/2009, implementing it, have affected the foundations of Spanish Administrative Law. This article departs from two working hypotheses: firstly, it is accepted that the changes that have been produced in Spanish Administrative law are of such a dimension that they justify the opinions of those who point at a paradigm change. Secondly, this revolutionary phenomenon is nuanced by what constitutes the second hypothesis, namely: the fact that the Directive is just one example of a process of constitutional mutation forged along various years in European Union Law. All freedoms of movement and free competition are moving closer in written law and, more importantly, in the case-law of the Court of Justice. Some of the perplexities that the Directive once provoked can be attributed, precisely, to the fact that the freedom of movement of services and the freedom of establishment are but two elements of the same reality. The norm does include some differences in their corresponding legal regimes, but frontiers among them are fading away. There is still one argument that needs to be put forward: the Directive shapes the exercise and interpretation of the freedom to conduct a business, thus addressing questions linked to free competition. The constitutional mutation offers here one of its results, whereby the legal conditions for access to and provision of services are an expression of a balancing of constitutional principles, so that national legal operators would be impeded to open up that balance. Further, the existence of a wide array of services that have been excluded from the general regulation is also explained by the fact that particular balances have been reached in specific sectors. This leads finally to a reflection on the characteristics of such a balancing and, in particular, on the need to incorporate social and cultural principles in the argumentation, in line with the evolution of Union Law. These are the debates that frame the theoretical context required to analyse the concept of service, i.e. the criterion that defines the scope of application of the Services Directive