Laillisuus ja laatu kaavoituksessa

The Land Use and Building Act (LUBA) has been in force for 11 years, so its viability can be reviewed now. Overall assessment of the Act is part of the programme of the current Finnish Government, and in autumn 2011 the Ministry of the Environment is starting a new project to assess the viability of the Act. Community planning tools, regulations and zoning are studied in the thesis. It focuses on legal policy, since the study aims to determine criteria for selecting steering methods. The thesis reviews the societal context in which the LUBA and its amendments have been enacted, and studies the attainment of legality and the quality of zoning in the LUBA and in three master plans selected for the study. The concept of participation, which is centrally linked to this, is also a subject of the study. The greatest change that the LUBA brought to the preceding Building Act was to significantly increase the amount of decision-making and responsibility at the municipal level. A significant step in this was to abolish the subordination of plans to master and town planning. The difference is significant, since the Building Act had aimed to achieve its zoning objectives purely by stipulating that plans had to pass a legality and quality review in order to become legally effective. In zoning according to the LUBA, the municipality specifies the quality level required for plans and can therefore in practice select a zoning objective that is either in accordance with the LUBA or not covered by it at all. Transferring monitoring responsibility from authorities to citizens and containing a high degree of operational flexibility, the Act has thus even enabled plans that do not meet the minimum legality requirements to become legally effective. According to this study, the objectives of the Act have been only partly met. While municipalities have most of the responsibility and the power for zoning to plan their areas in accordance with the principles of sustainable development, their willingness and ability to strive for these goals vary. In addition, municipalities are supposed to be responsible for using sufficient resources and expertise, but this is not always the case. Regional state authorities have insufficient power in zoning issues, and there is great variation in the working methods of their staff. Thus, state monitoring of zoning remains insufficient, and the guiding effect of the regional plan on master planning as well as the national objectives for district use are not effectively realised. The LUBA is an act creating opportunities, allowing for a great amount of flexibility and emphasising interaction. However, the existence of opportunities does not lead to an effective achievement of the Act's aims in municipal zoning. Standards in environments planned by municipalities vary in level, fundamental and human rights are not adequately realised, and zoning does not systematically respond to extensive environmental challenges, such as climate goals. There are no mechanisms in the LUBA to compensate for the subordination method in the preceding Building Act. This study outlines general-level solutions that the Land Use Act could implement to meet its objectives most effectively. Particular attention is paid to expertise, cost-efficiency, the hearing and participation rights of citizens as well as the high standard of living environments resulting from the zoning procedure.Maankäyttö- ja rakennuslaki (MRL) on ollut voimassa 11 vuotta ja tämä mahdollistaa sen käytännön toiminnan tarkastelun. Lain kokonaisarviointi kuuluu nykyisen maamme hallituksen hallitusohjelmaan ja ympäristöministeriössä lain toimivuusarvioinnista alkaa uusi hanke syksyllä 2011. Diplomityössä tutkitaan yhdyskuntasuunnittelun välineitä kaavoitusta ja sitä säätelevää lainsäädäntöä. Työssä korostuu oikeuspolitiikka, koska tutkimuksella pyritään muotoilemaan perusteita ohjauskeinoja koskeville valinnoille. Työssä tarkastellaan MRL:n säätämiseen ja siihen tehtyihin muutoksiin liittyvää yhteiskunnallista kontekstia ja tutkitaan kaavoituksen laillisuuden ja laadun toteutumista MRL:ssa ja tutkimukseen valitussa kolmessa yleiskaavassa. Tähän liittyvä keskeinen käsite osallistuminen on tutkimuskohteena. Suurin muutos verrattuna MRL:n edeltäjään rakennuslakiin oli kunnan päätösvallan ja vastuun huomattava lisääntyminen. Keskeistä tämän toteutuksessa oli yleis- ja asemakaavojen alistuksesta luopuminen. Ero on merkittävä, koska rakennuslailla oli pyritty sen määrittelemiin kaavoituksellisiin tavoitteisiin siten, että kaavojen oli läpäistävä niiden laillisuuteen ja laatuun kohdistuva tarkastus, jotta ne saivat lainvoiman. MRL:n mukaisessa kaavoituksessa kunta määrittelee kaavojen laatutason ja se voi käytännössä valita kaavoituksen tavoitteeksi MRL:n mukaisen tai siihen sisältymättömänkin tavoitteen. Viranomaisille kuuluvaa valvontavastuuta kansalaisille siirtävä ja paljon operationaalista joustavuutta sisältävä laki mahdollistaa sen, että myös laillisuusvaatimukset täyttämätön kaava voi tulia lainvoimaiseksi. Tutkimuksen mukaan lain tavoitteet toteutuvat sattumanvaraisesti. Kunnilla on kaavoituksessa suuri vastuu ja valta suunnitella alueensa kestävän kehityksen mukaisesti, mutta niiden halu ja kyky tavoitella kestävää kehitystä vaihtelee. Kuntien vastuulla on lisäksi riittävien voimavarojen ja asiantuntemuksen käyttäminen, minkä ne niin ikään kantavat vaihtelevasti. Alueellisten valtion viranomaisten valta on kaava-asioissa riittämätön ja sen työntekijöiden toimintatavoissa on suurta vaihtelua. Valtion valvonta kaavoituksessa jää siten liian vähäiseksi eivätkä maakuntakaavan yleiskaavoitusta ohjaava vaikutus ja valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet toteudu suunnitellulla tavalla. MRL on mahdollisuuksia luova, paljon joustavuutta sisältävä ja vuorovaikutusta korostava laki. Mahdollisuuksien olemassaolo ei johda lain tavoitteiden hyvään saavuttamiseen kunnallisessa kaavoituksessa. Kunnissa suunnitellaan toisinaan laadukasta, toisinaan heikkolaatuista elinympäristöä, perus- ja ihmisoikeudet eivät toteudu riittävästi eikä kaavoituksella vastata systemaattisesti suuriin ympäristöhaasteisiin kuten ilmastotavoitteet. MRL:ssa mitkään toiminnot eivät korvaa rakennuslain aikaista alistusmenettelyä. Tässä tutkimuksessa hahmotellaan yleisellä tasolla ratkaisuja, joiden avulla maankäyttöä koskeva laki vastaisi tavoitteisiinsa parhaalla mahdollisella tavalla. Erityisesti kiinnitetään huomiota asiantuntijuuteen, kustannustehokkuuteen, kansalaisten kuulemiseen ja osallistumisoikeuteen sekä kaavoitusmenettelyn tuloksena syntyvään elinympäristön hyvään laatuun