Målkonflikter mellan natur, kultur och turism i hållbart utvecklingsarbete

Utifrån regeringens uppdrag att stärka arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen har Turismforskningsinstitutet ETOUR på uppdrag av Naturvårdsverket, NUTEK, Riksantikvarieämbetet, Statens kulturråd och Turistdelegationen sammanställt denna rapport som syftar till att studera målkonflikter mellan natur, kultur och turism. Rapporten är indelad i två delar, en första del om svensk natur- och kulturturism i allmänhet och en andra del innehållande fem fallstudier. Inledningsvis behandlas svensk natur- och kulturturism utifrån politikområden, utvecklingsstrategier, regelsystem och planering på nationell och regional nivå. I delen om naturturism och miljövård på nationell nivå konstaterar författaren att konflikterna mellan naturvård och turism ofta kommer till uttryck i det lokala sammanhanget, snarare än på den övergripande politiska nivån. Det konstateras att politikområdena för miljö och naturvård tenderar att närma sig det närings- eller turistpolitiska fältet, men att närmandet möjligen försenas av att intressekonflikter tonas ned snarare än uppmärksammas och hanteras. När det gäller miljö är det ofta de s.k. landskapsmålen som tenderar att komma i konflikt med den turistiska utvecklingen, dels för att de är otydliga och kan vara svåra att uttolka i den konkreta situationen, dels för att de i en formell prövning inte är möjliga att använda. En annan målkonflikt som kan uppträda lokalt mellan olika nyttjandeformer där rekreationspolitikens mål kan stå i kontrast till turismens önskemål om att bedriva näringsverksamhet i sådana områden. Naturvårdspolitiken står på ett liknande sätt emot kommersialiseringen genom sin motvilja till avgifter för tillträde till naturområden. Avsnittet pekar också på en del lösningar på den problematik som föreligger, inte minst genom ökad samverkan mellan vårdande myndigheter, planeringsinstanser och turismutvecklingens aktörer. I den följande delen om kulturturism på nationell nivå ges först en kort bakgrund till framväxten av kulturen som politikområde. De nationella kulturpolitiska målen presenteras inkluderande bland annat delaktighet för alla, förnyelse, kulturell mångfald, bevarande, brukande samt ambitionen att motverka negativa verkningar av kommersialisering. En diskussion förs om huruvida svensk kulturpolitik har anpassat sig till den framväxande konsumtionsstyrda globala ekonomin. När skilda områden som näringsliv, turism och politik har närmat sig varandra efterfrågar författaren en tydligare formell samverkan på nationell nivå. Att man kommit längre på regional och lokal nivå förklaras delvis med en nationell ideologisk konfliktlinje mellan kommersiellt och icke-kommersiellt. Den framväxande kulturturismen riskerar hamna vid sidan om den etablerade kulturpolitiken, även om man under senare tid har kunnat se flera positiva tecken till närmanden. Det tredje politikområdet är näringspolitiken, och i synnerhet turistpolitikens förhållningssätt till de båda ovanstående politikområdena. Denna koppling kommer oftast till uttryck som ambitioner om hållbarhet i en politik som ytterst är tillväxtorienterad. Medvetenheten om naturens och kulturens betydelse för turismen är väl utvecklad men sällan problematiserad. Sannolikt ligger det i sakens natur att den politik som syftar till ekonomisk utveckling i fokus pekar på möjligheter snarare än problem; den belyser egentligen varken de legala hinder som kan sätta upp hinder för turistnäringens utveckling eller den risk som kan finnas förknippad med turistisk utveckling i känsliga miljöer. Vid sidan av den allt starkare tillväxtorienteringen uppmärksammas regionaliseringen som en viktig tendens inom näringspolitiken. Den innebär att regionala utgångspunkter tydligare skall forma åtgärderna inom området, vilket gör att konflikter tenderar att dyka upp på lokal och regional nivå även om de är konsekvensen av nationell politik och lagstiftning. Distansen mellan det konkreta problemet och dess politiska lösning riskerar därför att framstå som lång. Efter att ha avhandlat natur- och kulturturism på nationell nivå ges några exempel från det regionala arbetet med tillväxt- och utvecklingsprogram. De fyra pilotregioner som ingår i regeringens uppdrag behandlas utifrån sina respektive regionala strategier. I de fyra regionerna Kalmar, Värmland, Jämtland och Skåne ser organisation och planering delvis olika ut fördelat över både Länsstyrelse och regionförbund. Sammantaget skrivs det väldigt lite om målkonflikter i utvecklings- och tillväxtprogram. Detta förklarar författarna med att programmen främst ska ses som underlag för samverkan. Programmen kritiseras för att vara inkonsekventa och undvika problematisering. Skrivelser som exempelvis pekar på å ena sidan hållbar utveckling och å andra sidan utvidgning av regionens verkstadsindustri visar att det finns målkonflikter som dock inte dyker upp i programmen utan först när planerna skall realiseras. En ökad nationell samordning tycks välkomnas på regional nivå eftersom den förbättrar regionernas samverkan och underlättar sektorsvisa kontakter. I rapportens avslutande diskussion dras bland annat slutsatsen att det finns flera orsaker till att det kan uppstå målkonflikter mellan natur, kultur och turism. En stor del av förklaringen till detta ligger i de olika politikområdenas delvis olika perspektiv och intressen. Vidare finns ett tydligt glapp mellan nationell och lokal/regional nivå vad gäller synen på brukande kontra bevarande. Många målkonflikter borde kunna förutses men aktualiseras först i ett sent skede, något som förbättrad dialog och samverkan torde kunna motverka. Det konstateras vara anmärkningsvärt att man vet så lite idag om vilket genomslag regionala tillväxtprogram verkligen har. Avslutningsvis slås det fast att man på flera håll kan se positiva tendenser till närmanden såväl mellan regioner som mellan olika politikområden. En fortsatt utveckling i samma riktning talar för en fortsatt turismutveckling, som kommer att kunna skapa hållbar tillväxt i många delar av landet. I den första fallstudien, Världsarv och turismutveckling, diskuteras utmaningen att balansera nyttjande och bevarande i de svenska världsarven. Laponia tjänar som exempel med diskussioner utifrån olika aktörers perspektiv, planering, förvaltning, företagande och områdets hållbarhet. Författarna konstaterar att det inte bara krävs en lokalt förankrad, utan även en lokalt anpassad, turismutveckling för att kunna uppnå en hållbar världsarvsdestination som skapar långsiktig tillväxt. Den andra fallstudien behandlar presumtiva mål- och medelskonflikter mellan natur- och kulturintressen i den svenska skärgården. Natur- och kulturturism kopplas i fallstudien till Sandells ekostrategiska begreppsram. Olika aktörer i det turistiska systemet konstateras ha olika intressen varför konflikter lätt uppstår. En av huvudlinjerna bland målkonflikterna sägs vara att man på lokal nivå utgår från ett nyttjandeperspektiv, medan man på nationell nivå utgår från ett bevarandeperspektiv. I skärgården kan en sådan målkonflikt exempelvis röra strandskyddsfrågan. I den tredje fallstudien belyses risker och möjligheter med det växande antalet turistiska evenemang. Positiva och negativa effekter diskuteras utifrån ekonomi, kultur och miljö. Som exempel tjänar Jokkmokks vintermarknad som ställer många frågor om tillväxt och hållbarhet på sin spets. Fallstudien avslutas med ett antal konkreta punkter som ska kunna bidra till en framgångsrik och hållbar utveckling av turismevenemang. Den fjärde fallstudien behandlar biosfärområden i Sverige utifrån Torneträsk och Kristianstads Vattenrike. Som biosfärområden strävar båda dessa områden mot att uppfylla en bevarandefunktion (bl.a. biologisk mångfald), en utvecklingsfunktion (ekonomisk och social hållbarhet samt turism) samt en logistikfunktion (bl.a. forskning, övervakning och informationsspridning). Framgångar och motgångar i respektive område förklaras bland annat utifrån graden av lokalt engagemang, finansiering och planering. Den femte och avslutande fallstudien avhandlar Fulufjällets nationalpark. Efter en historisk tillbakablick beskrivs hur spänningen mellan bevarande och exploatering hanterats bland annat genom en zoneringsstrategi. Fallstudien behandlar vidare de lokala entreprenörernas förhållande till nationalparken. Det kommersiella intresset i området har ökat sedan parkens inrättades men i dagsläget finns ingen bred målkonflikt mellan exploaterande och bevarande i fulufjällsområdet. Trots flera olika aktörer med delvis olika mål konstateras Fulufjällets nationalpark kunna tjäna som ett gott exempel på hur man genom planering och lokal förankring kan klara balansgången mellan nyttjande och bevarande