Participation et développement territorial à l'Isle-aux-Grues et l'Isle-aux-Coudres (Québec)

RÉSUMÉ: L'expression « participation des acteurs» recouvre une large gamme de dispositifs allant de la séance d'information à la cogestion d'un service ou d'une ressource. Ces dispositifs visent à inclure davantage d'acteurs dans la définition des règles d'usages des ressources, la mise en oeuvre de ces règles ou la dispense de services collectifs. L'objectif visé est double. Il s'agit de démocratiser le processus décisionnel dans un contexte où la légitimité de l'État (et de ses représentants) est souvent remise en question. La participation a également comme ambition de rendre la gestion des ressources et des territoires plus efficace. L'inclusion de nouveaux acteurs permettrait de prendre des décisions plus éclairées et de diminuer les conflits, limitant ainsi les coûts politiques et financiers d'une opposition. Les démarches participatives se sont multipliées dans tous les domaines- santé, environnement, éducation, pêche, urbanisme - depuis les années 1970, au Québec comme ailleurs. Cette emphase mise sur la participation s'accompagne de la montée en popularité du terme « gouvernance ». Avec cette notion on reconnait le rôle actif des acteurs privés et de la société civile dans les processus décisionnels. Notre travail de recherche porte sur le rôle des démarches participatives au plan de la gouvernance locale. Pour comprendre la manière dont une démarche participative s'intègre à la gouvernance locale et, éventuellement, la modifie nous avons étudié la mise en oeuvre de deux sortes de démarche (le pacte rural et un projet de gestion intégrée de la zone côtière) au sein de deux îles de l'estuaire du Saint-Laurent (l'Isle-aux-Grues et l'Isle-aux- Coudres). Nos résultats de recherche sont présentés dans quatre articles qui constituent le coeur de cette thèse. À partir d'une collecte de données qualitatives, nous avons analysé les relations entre les acteurs issus du secteur privé, du secteur public et de la société civile dans le cadre des démarches participatives et autour de quelques enjeux de développement territorial. Dans les trois premiers articles nous décrivons la mise en oeuvre du projet de gestion intégrée à l'Isle-aux-Coudres : 1) les méthodes participatives employées et la méthodologie de recherche, 2) l'influence de la démarche sur la prise en charge de plusieurs enjeux locaux et 3) le rôle du dialogue dans cette démarche. Dans le dernier article nous utilisons la notion de proximité pour traiter des effets potentiels et avérés du pacte rural et du projet de gestion intégrée de la zone côtière au plan de la gouvernance locale dans les deux îles. La mise en oeuvre des démarches s'est faite de manière variable dans chaque île. La capacité d'adapter l'intervention au contexte est un des atouts revendiqué par les partisans des approches participatives. Cependant nous avons constaté que les différences entre les quatre cas étudiés relève autant d'une adaptation à des ressources limitées (temps, argent, personne) qu'à une adaptation aux besoins de chaque communauté. Concernant l'influence des démarches sur la gouvernance locale, nous relevons plusieurs éléments, liés à l'existence de ces démarches, favorables au cheminement vers une gouvernance participative ou territoriale (apprentissages, amélioration de l'interconnaissance, mobilisation de nouveaux acteurs, apport des réseaux portés par chaque participant) et d'autres pouvant en limiter les effets (ressources insuffisantes, difficultés à aborder de front les sujets conflictuels, inégale répartition des compétences, impossibilité de travailler sur certains enjeux dont les sources sont davantage extraterritoriales et difficultés à concilier dialogue élargi et actions « aux effets rapidement observables »). Nous remarquons l'influence ambigüe de certains acteurs (bailleurs de fonds et intervenants financés par ces derniers, élus municipaux, représentants des ministères). Ces acteurs supportent la démarche tout en l'orientant selon leurs propres intérêts. Cela en limite souvent la portée au plan de la gouvernance territoriale (la logique sectorielle domine) ou au plan de la gouvernance participative (pas d'influence notable sur la manière dont les décisions se prennent). En conclusion nous insistons sur l'importance de l'accompagnement des acteurs dans ce type de démarche, que ces démarches soient spontanées ou institutionnalisées. Enfin, au plan méthodologique, nous soulignons la pertinence de l'utilisation de la notion de proximité pour mettre en relief plusieurs aspects des modes de gouvernance insulaire (par exemple le rôle des liens familiaux, l'importance des divers secteurs d'activité ou les relations île-continent) et évaluer l'influence potentielle de chaque démarche participative sur la gouvernance locale. -- ABSTRACT: The "stakeholder participation" expression stretches a large variety of tools ranging from information sessions to co-management of services or resources. The objective aimed is twofold. It consists in liberalising the decisional process in a context where the legitimacy of the State (or its representatives) is often questioned. Participation also has the ambition to render resource and territorial management effective. The inclusion of new stakeholders could allow decisions to be better informed and to reduce conflicts while limiting the political and financial costs of opposition. Participatory approaches have been applied in many sectors - health, environment, education, fisheries, urban planning - since the 1970s, in Quebec as elsewhere. This emphasis placed on participation is accompanied by the growing interest for "governance". This concept recognises the active role played by private interests and civil society in decisional processes. This research work considers the role of participatory approach at the local govemance scale. To understand the way a participatory approach integrates itself to local govemance and, eventually, modifies it, the implementation of two types of approaches was studied (the "pacte rural" and an integrated coastal zone management project) on two islands of the Saint Lawrence estuary (Isle-aux-Grues and Isle-aux-Coudres). The results are herein presented through four papers which compose the core of this thesis. Starting from the collection of qualitative data, the relationships between stakeholders of the private and public sectors as weil as civil society are analysed in the framework of participatory approaches and around a few territorial development issues. The three first papers describe the implementation of an integrated management project on Isle-aux- Coudres: 1) the participatory tools used and the research methodology, 2) the influence of the approach on taking into account many local issues and, 3) the role of dialogue in this approach. In the last paper, the concept of proximity is used to analyse the potential or proven effects of the "pacte rural" and the integrated coastal zone management project in terms of local govemance on the two islands. The implementation of these approaches was undertaken differently on each island. The capacity to adapt the intervention to the context is one of the advantages claimed by the promoters of participatory approaches. Nevertheless, the differences noticed between the four cases studied stem as much from an adaptation to limited resources (time, hum an and capital) than an adaptation to the needs of each community. Concerning the influence of these approaches on local govemance, many elements, linked to the existence of these approaches, are identified as leading favourably to participatory or territorial govemance (learning, amelioration of shared knowledge, mobilisation of new stakeholders, inputs of networks sustained by each participant) while others can limit the effects (insufficient resources, difficulty to face conflicting subjects, unequal sharing of competencies, impossibility to work on sorne issues emanating more from outside the territory and the difficulty to reconcile enlarged dialogue and actions). Sorne stakeholders can have an ambiguous influence (financial backer and agents fmanced by them, municipal officiaIs, ministerial representatives). These stakeholders support the approach while guiding it towards their own interests. This often limits its scope at the local govemance lev el (the sectoriallogic dominates) or at the participatory govemance level (no noticeable influence on the way decisions are taken). In conclusion, emphasis is given on the importance of support to the stakeholders in this type of approach, whether they are spontaneous or institutionalised. Finally, at the methodologicallevel, the relevance of using the concept of proximity is underlined in order to highlight many aspects of insular govemance modes (such as the role of family links, the importance of the various activities or relationships with the continent) and evaluate the potential influence of each participatory approach on local govemance