De loopbaan van de ambtenaar. Tussen droom en werkelijkheid

http://soc.kuleuven.be/io/ned/publicaties/detail/06030005.htmHet denken over loopbanen is aan de orde van de dag. Er gaat geen maand voorbij of er verschijnt een of andere publikatie over loopbaanplanning, loopbaanontwikkeling, of loopbaanmanagement. Deze belangstelling kan verklaard worden door verschillende factoren. Een eerste verklaring is dat de menselijke factor in de organisatie meer en meer centraal komt te staan. Er wordt gesproken over 'human resources management'. Het menselijk potentieel wordt beschouwd als een belangrijke hulpbron, die determinerend kan zijn voor het succes van de organisatie. Dit potentieel moet zo goed mogelijk aangewend worden zodat geen talent verloren gaat. Dit betekent o.m. dat het personeel moet gemotiveerd worden, dat het de kans moet krijgen om zich te ontplooien, en dat de juiste persoon op de juiste plaats moet ingezet worden. In dat kader kan een loopbaanbeleid een belangrijke rol spelen. Een tweede verklaring is dat individuen veeleisender geworden zijn ten aanzien van hun loopbaan. Onder invloed van de groeiende welvaart en de gestegen scholingsgraad worden hogere eisen gesteld in verband met het werk. Het werk mag niet alleen dienen om zijn 'brood' te verdienen. Men wil ook interessant werk, dat de kans geeft om zich bij te scholen, zich te ontplooien en zichzelf te verwezenlijken. Vooral hogergeschoolden zijn geïnteresseerd in groeibevorderende werkomstandigheden en in de loopbaankansen binnen de organisatie. Deze aspecten worden bijgevolg een belangrijke troef bij het aantrekken van personeel. Een derde verklaring is dat bepaalde veranderingen in de maatschappij het loopbaanpatroon grondig hebben beïnvloed. De tijd dat men een zelfde job uitoefende gedurende zijn hele werkleven is lang verleden tijd. Werknemers moeten zich permanent aanpassen aan technologische veranderingen, aan wijzigingen in de organisatiestructuur, in de jobstructuur, in de marktvraag, enz. Flexibiliteit is hierbij het motto. Door middel van een aangepast loopbaanbeleid wil men op deze nieuwe eisen inspelen. In tegenstelling tot de privé-sector kent de overheid reeds een lange traditie van loopbaanbeleid. In de meeste Westerse landen werden in de loop van de 19e- begin 20e eeuw loopbaansystemen uitgebouwd, waardoor de ambtenaren die in dienst traden bepaalde bijzondere rechten kregen zoals de vastheid van betrekking, het perspectief op een carrière, en het recht op een ambtenarenpensioen. De aanwerving en de bevordering van het personeel zouden in eerste instantie gebeuren op grond van het merit-principe. Deze loopbaansystemen werden opgezet met als doel bekwame krachten aan te trekken voor de overheid en hen ertoe aan te zetten om in de openbare dienst te blijven. Door het feit dat de ambtenaren zouden aangeworven worden op grond van hun vakbekwaamheid zou de overheid over een deskundig en efficiënt apparaat beschikken om aan de groeiende eisen die gesteld werden vanuit de samenleving o.m. als gevolg van de industrialisering tegemoet te komen. Door de promotie van de ambtenaren te laten afhangen van hun prestaties, zouden zij gemotiveerd worden om zich in te zetten. De vastheid van betrekking zou de ambtenaren beschermen tegen willekeurige afdankingen om politieke redenen. Daardoor zouden zij ook een voldoende onafhankelijke positie kunnen innemen zodat ze ten volle hun rol als deskundige zouden kunnen uitoefenen wars van politieke beïnvloeding. Het volstaat echter om de kranten of onderzoeksrapporten door te nemen om vast te stellen dat deze doelstellingen in de praktijk niet gerealiseerd worden. Het niet efficiënt functioneren van de overheid wordt in belangrijke mate in verband gebracht met het gevoerde personeelsbeleid, en dus ook met het loopbaanbeleid. Volgende klachten worden regelmatig geformuleerd: de overheid trekt niet de beste elementen aan; de benoemingen zijn gepolitiseerd; dit leidt tot een demotivatie van de ambtenaren die zich stelselmatig voorbijgestreefd zien door minder of niet bekwamen; de carrières verlopen te traag; goede krachten kunnen onvoldoende vlug doorstoten naar de top; op het moment dat ze de top bereiken zijn ze het meeste van hun dynamisme en hun innovatievermogen reeds kwijt; de anciënniteit wordt in het carrière-verloop overbenadrukt in vergelijking met de prestaties; de ambtenaren kunnen onvoldoende flexibel worden ingezet; in een periode van bezuinigen en inkrimpen is de vastheid van betrekking een ernstige belemmering tegen verandering; de overregulering verhindert de mobiliteit van de ambtenaren; sommige diensten hebben bijgevolg te weinig personeel terwijl andere diensten overbemand zijn; bijkomende vorming en opleiding worden in het verloop van de carrière onvoldoende beloond de topambtenaren worden niet voorbereid op een managementfunctie; het beoordelingssysteem functioneert slecht; de overgrote meerderheid van de ambtenaren krijgt de vermelding zeer goed; dit instrument heeft dus totaal zijn selectiefunctie bij bevorderingen verloren; de leidinggevende ambtenaren hebben onvoldoende inspraak in het gevoerde personeelsbeleid. Deze klachtenbundel zou gemakkelijk nog verder kunnen aangevuld worden. Wie van ver of van dichtbij te maken heeft met de openbare diensten is bekend met deze problemen. Het loopbaansysteem zou dus totaal andere gevolgen hebben dan deze die men ervan verwachtte. Tevens bestaat er een duidelijk verschil in diagnose en verklaring van deze situatie. In bepaalde, vaak ambtelijke kringen, gaat men ervanuit dat alle onheil voortkomt uit het niet toepassen van de geest van het ambtenarenstatuut, terwijl voor anderen de oorzaak moet gezocht worden in de onaangepastheid van het bestaande systeem aan de gewijzigde omstandigheden. Het loopbaansysteem in de overheidssector staat op dit ogenblik volop ter discussie. Er wordt gewerkt aan een nieuw ambtenarenstatuut dat het huidige statuut zou moeten vervangen. Dit statuut is immers sinds de hervorming van L. Camu in 1937 niet fundamenteel meer gewijzigd. De bedoeling van de huidige herziening is om het loopbaansysteem beter aan te passen aan de vereisten van een moderne samenleving. Dit doctoraat heeft niet als doel om modellen uit te werken voor een nieuw loopbaansysteem. Wel is het de bedoeling om tot een beter inzicht te komen in het bestaande systeem, zodat met meer kennis van zaken een loopbaanbeleid kan gevoerd worden. We zullen dus analyseren welke de oorsprong, de filosofie, en de kenmerken zijn van het huidige loopbaansysteem, hoe dit loopbaansysteem feitelijk functioneert en waarom het zo functioneert. Reeds in 1957 schreef A. Van Braam in zijn proefschrift over "Ambtenaren en bureaucratie in Nederland" dat er omtrent de loopbaan van de ambtenaren vele opvattingen, meningen en vooroordelen bestaan. Concrete statistische cijfers die een toetsing van deze opvattingen mogelijk maken ontbreken echter. Er zijn weinig of geen gegevens bekend over het promotietempo, de promotielijnen en -barrières, en de feitelijke promotiemogelijkheden voor individuen of groepen ambtenaren. Hij vraagt zich bijgevolg af hoe de overheid een rechtvaardig en doelmatig promotiebeleid kan voeren zonder kennis van deze basisgegevens. Meer dan 30 jaar later zouden we ongeveer hetzelfde kunnen schrijven over de Belgische situatie. Ook hier bestaan er zeer veel opvattingen en vooroordelen over de loopbaan van de ambtenaren. Het wetenschappelijk onderzoek waarin deze opvattingen onderbouwd of weerlegd worden is echter zeer schaars. Dit doctoraat wil hiertoe een bijdrage leveren. Het onderzoek is als volgt opgebouwd. In de eerste drie hoofdstukken wordt de literatuur over loopbanen geëxploreerd. In hoofdstuk 1 worden een aantal begrippen i.v.m. loopbaan omschreven en wordt nagegaan welke functies loopbaansystemen hebben voor organisaties. In hoofdstuk 2 wordt de specificiteit van loopbaansystemen in de overheidssector onderzocht. Enkele loopbaansystemen uit het buitenland worden beschreven met als doel het Belgische loopbaansysteem te situeren in een internationale kontekst. De literatuur die een verklaring geeft voor het verloop van de carrière wordt behandeld in hoofdstuk 3. In deze literatuur vinden we drie grote benaderingen terug. In een eer~te benadering wordt vooral de rol van het individu als verantwoordelijke voor zijn loopbaan onderstreept. Het carrière-verloop wordt verklaard vanuit bepaalde individuele kenmerken. In een tweede benadering wordt erop gewezen dat het carrière-verloop in belangrijke mate gedetermineerd wordt door structurele of organisatorische factoren. Het verloop van de loopbaan wordt verklaard vanuit variabelen zoals de organisatiestructuur, de organisatiedemografie, de groei van de organisatie en de structuur van de interne arbeidsmarkt. In een derde benadering wordt de matching tussen individu en organisatie onderstreept. De loopbaan is het gevolg van beslissingen die genomen worden zowel door de organisatie als door het individu. In het literatuuronderzoek naar de verklaring voor het carrière-verloop heeft de organisatorische benadering de meeste aandacht gekregen. Hiermee zetten we ons enigszins af tegen de meest courante theorieën over loopbanen die eenzijdig de rol van het individu beklemtonen. Wij gaan er echter vanuit dat in de overheidssector de structuur determinerend is en dat de speelruimte van het individu om zijn loopbaan uit te bouwen veel kleiner is dan bijvoorbeeld in de privé-sector. Op basis van deze literatuurstudie wordt in hoofdstuk 4 het empirisch onderzoek uitgewerkt. Uit de verschillende theorieën worden bepaalde aspecten geselecteerd om te onderzoeken in de Belgische situatie. Het onderzoeksveld beperkt zich tot de ambtenaren niveau 1 van de nationale ministeries. Vermits onze gegevens dateren van voor de recente overheveling van bepaalde departementen naar de gemeenschappen en de gewesten, heeft de analyse betrekking op een kleine tienduizend ambtenaren. In hoofdstuk 4 worden ook de onderzoeksmethoden beschreven en worden bepaalde concepten geoperationaliseerd. Het empirisch onderzoek zelf komt dan aan bod in de laatste drie hoofdstukken. In hoofdstuk 5 worden voor alle ministeries een aantal globale analyses gemaakt. De oorsprong, de filosofie en de kenmerken van het loopbaansysteem in de ministeries wordt onderzocht. Er wordt nagegaan hoe de besluitvorming omtrent benoemingen gebeurt. En het carrière-verloop van de ambtenaren wordt beschreven en geanalyseerd a.d.h.v. een aantal loopbaanvariabelen. Naast deze globale analyse hebben we twee ministeries meer in de diepte bestudeerd. Deze ministeries zijn: het Ministerie van Middenstand (hoofdstuk 6) en het Ministerie van Openbare Werken (hoofdstuk 7). Voor deze ministeries werden de promotiekansen berekend over een bepaalde periode. Er werd nagegaan welke factoren de verschillen in loopbaansucces kunnen verklaren. En de perceptie van de ambtenaren over hun loopbaan werd onderzocht d.m.v. een bevraging. De aanpak via case-studies heeft het mogelijk gemaakt om de problematiek op een diachronische wijze te benaderen. Vermits loopbanen zich per definitie afspelen in de tijd, is een dergelijke benadering een belangrijk onderdeel van een loopbaanonderzoek. De case-studies vormen dan ook een belangrijke aanvulling op de meer globale analyses voor alle ministeries.nrpages: 500status: publishe