Joustavaa tarkkuutta:sääntelytarkkuus ilmastotavoitteita toteuttavassa yleiskaavoituksessa

Abstract The main purpose of the study was to find out how climate targets are steered with a master plan in situations where zoning is subject to conflicting steering goals about flexibility and bindingness in the context of climate change control and regulation. Auxiliary research questions analysed how the steering impact of a master plan develops and what kinds of content-related steering tasks a master plan consists of. In the study, the steering of climate targets refers to the actions taken to reduce greenhouse gas emissions and increase energy efficiency and renewable forms of energy. The research questions were answered using an empirical case study approach, in which the master plans of the largest cities in Finland were examined from the perspective of climate target regulation. In addition to master plans, the qualitative data of the cases consisted of interviews with experts and documents governing climate actions. The cases were studied in the context of regional and municipal regulation regimes of climate targets and land use. The study utilised a regulation theory approach, in which each case was analysed through the concepts of regulatory precision. They were used to examine the features that increase the flexibility or precision of zoning regulation and the prerequisites that enable the choice of a flexible or precise steering method. Ultimately, regulatory precision is determined upon applying the regulation, but this study focused its analysis on the preparatory stage of regulation. This approach supports the practical knowledge interest of the study, namely, the master planner’s perspective. The results indicate that the regulatory precision of a master plan is affected by, for example, the following factors: the objectives, the regulation strategy and methods, features of the master plan, the material content, zoning processes, soft law, reliance on other regulation, and the norm formulation and cartographic representation of a master plan. In addition, regulatory precision has been analysed from the perspectives of different actors, and the impact assessment of regulation has been discussed. The analysis presents observations on the steering impact of master plan through regulation, as well as on the components of urban structure that support climate targets. Based on the observations made in the study, it is possible to find various ways to develop zoning in a more flexible or precise directions.Tiivistelmä Tutkimuksen päätehtävänä oli selvittää, miten yleiskaavalla ohjataan ilmastotavoitteita tilanteessa, jossa kaavoitukseen kohdistuu ilmastonmuutoksen hillintään ja sääntelyyn liittyen keskenään ristiriitaisia ohjaustavoitteita joustavuuden ja sitovuuden suhteen. Apututkimuskysymyksillä tarkasteltiin, millaiseksi yleiskaavan ohjausvaikutus tämän myötä muodostuu ja millaisia sisällöllisiä ohjaustehtäviä yleiskaava saa. Ilmastotavoitteiden ohjaamisella tarkoitetaan tutkimuksessa kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisen sekä energiatehokkuuden ja uusiutuvien energiamuotojen lisäämisen toimenpiteitä. Vastauksia tutkimuskysymyksiin haettiin empiirisen tapaustutkimuksen avulla, jossa Suomen suurimpien kaupunkien yleiskaavoja tarkasteltiin ilmastotavoitteiden sääntelyn suhteen. Tapausten laadullinen aineisto koostui yleiskaava-aineistojen lisäksi ilmastotoimia ohjaavista asiakirjoista sekä asiantuntijahaastatteluista. Kontekstin tapauksille muodostivat seudulliset ja kunnalliset ilmastotavoitteiden sekä maankäytön suunnittelun sääntelyjärjestelmät. Tutkimuksessa on hyödynnetty sääntelyteoreettista lähestymistapaa, jossa tapauskohteiden analyysia on tehty sääntelytarkkuuden käsitteiden kautta. Näiden avulla on tarkasteltu yleiskaavallisen sääntelyn joustavuutta tai tarkkarajaisuutta lisääviä ominaisuuksia sekä niitä edellytyksiä, jotka mahdollistavat joustavan tai tarkkarajaisen ohjaustavan valinnan. Sääntelytarkkuus määräytyy lopulta sääntelyä sovellettaessa, mutta tutkimuksen analyysi keskittyy sääntelyn laadintavaiheeseen, mikä palvelee tutkimuksen käytännöllistä tiedonintressiä, kaavoittajan näkökulmaa. Tutkimuksen tulosten perusteella voidaan todeta, että yleiskaavan sääntelytarkkuuteen ovat osaltaan vaikuttaneet asetetut tavoitteet, sääntelystrategia ja -keinot, yleiskaavan ominaisuudet, aineellinen sisältö, kaavaprosessi, soft law -aineistot, muuhun sääntelyyn tukeutuminen sekä kaavan normiformulaatio ja kartografinen esittämistapa. Näiden lisäksi sääntelytarkkuutta on tarkasteltu eri toimijoiden näkökulmista sekä pohdittu sääntelyn vaikuttavuuden arvioimista. Tarkastelu on tuottanut huomioita sääntelyteknisten valintojen kautta muodostuvasta yleiskaavan ohjausvaikutuksesta sekä ilmastotavoitteita tukevista yhdyskuntarakenteen osatekijöistä. Tutkimuksen tulosten pohjalta kaavoitusta on mahdollista kehittää lukuisin eri tavoin entistä joustavampaan tai tarkkarajaisempaan suuntaan