The Social Construction of Instruments for Spatial Planning and Development. Analysis of the Socio-Technical Dynamics in the 'First Quarter' in the City of Antwerp

In de jaren 2000 stonden ‘instrumenten’ in diverse beleidsvelden volop in de belangstelling, ook in deruimtelijke planning. Diverse gebruikers wezen op conflicten tussen het tegroot aantal instrumenten dat wordt gemobiliseerd in planningsprocessen,sectoralisering van deze instrumenten en moeilijkheden tot integratie. Sommigentwijfelden aan de implementatiegerichtheid van het planningsinstrumentarium envroegen om meer efficiëntie. Anderen kloegen over standaardisering,neutralisering en verschuivingen in de waarden van planning en zijninstrumentarium. Voorliggend onderzoek biedt een kader voor de situering en behandelingvan dergelijke vragen. Het gaat er daarbijvan uit dat plannings- en projectinstrumenten niet louter technisch-neutraal zijnmaar ingebed in een proces van maatschappelijke verandering. De onderzoeksvraagdie hieruit volgt, betreft daarom de wisselwerking tussen plannings- en projectinstrumentenen hun maatschappelijke context. De relatie tussen planningsinstrumenten en hun maatschappelijke context isbehandeld in planningpraktijk en -theorie. Praktijkplanners en academici zijner zich enerzijds sinds lang van bewust dat planningsinstrumenten worden gevormddoor de maatschappelijke context (economisch systeem, rechtssysteem,bestuurssysteem enz.) waarin zij ontstaan en worden gehanteerd. Anderzijdsrichten grote delen van de planningtheorie en -praktijk zich op het ontwikkelenvan planningsinstrumenten om de samenleving te transformeren. De institutionalistischeplanningtheorie - met onder andere Gualini (2001), Healey (1997, 1999, 2005),Moulaert (2005), Saey (1995) en anderen - omvat beide stromingen en bestudeertzowel plannings­praktijken als complexe institutionele dynamieken verbonden aaneen ruimte. De institutionalistische planningtheorie dient daarom als basisvoor het theoretisch kader waarmee de onderzoeksvraag wordt benaderd, maarbehoeft verdere uitwerking. Zij vervalt immers in haar operationalisering ineen te eenvoudige doel-middel conceptie, die haar oorsprong vindt in dedualistische structuratietheorie van Giddens.Daarom verruimt dit onderzoek de institutionalistische planningtheorie metJessop’s (2001) strategisch-relationele benadering en Bijker’s (1995) theorievan socio-technische verandering. Het onderzoek plaatst planningsinstrumentenin een ‘institutioneel veld’ (Gualini 2001) van actoren en instituties dieuitgedrukt en onderzocht worden als functie van elkaar. Planning wordt een ‘geïnstitutionaliseerdepraktijk’ gevat in processen van (de-)institutionalisering. In navolgingvan Jessop (2001) ziet het onderzoek deze institutionele dynamiek als eencomplexe, padafhankelijke en padcreërende reflexieve - recursieve dialectiekvan enerzijds actoren in relevante sociale groepen en anderzijds planningsinstrumentenin institutionele omkaderingen. Enerzijds creëren, transformeren en/ofreproduceren actoren instrumenten en institutionele omkaderingen. Zij doen datstrategisch en reflecterend ten aanzien van de beschikbare instrumenten enomkaderende instituties maar zijn in hun reflectie en strategie inverschillende mate doordrongen, beperkt of versterkt door diezelfdeinstrumenten en hun institutionele omkaderingen. Anderzijds zijn instrumentenen instituties selectief open voor de strategieën en tactieken van actoren,afhankelijk van de specifieke belangen, waarden en machtsverhoudingen die indeze instrumenten en instituties zijn ingebed als resultaat van conflicten encompromissen tussen verschillende actoren.De strategisch-relationele institutionalistische analyse is in essentie eensocio-politieke en dus machtsgeladen analyse, die begint bij de differentiëlewerking van zowel actoren als instituties. Het mobiliseren van planningsinstrumentenimpliceert immers het mobiliseren van hun institutionele omkadering en desocio-politieke eigenschappen van beide. Planningsinstrumenten belichamen socio-politiekeeigenschappen, uitgedrukt in structureel ingeschreven strategischeselectiviteiten die specifieke strategieën van specifieke actoren bevorderendan wel beperken. Bijgevolg kunnen we planningsinstrumenten evalueren tenaanzien van hun socio-politieke eigenschappen. Dit inzicht is onder andere gebaseerdop Bijker (1995), Healey (1997), Mazza (2002), Jessop (2001) en Winner (1999) en maakte voor de verdere uitwerking ookgebruik van Moulaerts (2005b, 2009, 2005a) werk inzake sociale innovatie. De vraag isdan wiens belangen, waarden en compromissen zijn ingebed in specifiekeinstrumenten en omkaderingen en welke en wiens strategieën (nietdeterministisch) worden bevoordeeld dan wel benadeeld door specifiekeinstrumenten en binnen welk tijdsperspectief.Het onderzoek test voorgaand theoretisch perspectief en hanteert daartoe dekritisch-realistische single case study als onderzoeksmethode, verdergeoperationaliseerd met behulp van een aantal heuristische schema’s en de‘dubbele sneeuwbalmethode’. Het gebruikt daarbij de transformatie van het‘Eerste Kwartier’ in Antwerpen van conflictrijk gebied voor uitgaan,prostitutie en kansarme bewoners naar een gebied voor gecontroleerde prostitutieen middenklasse wonen. In dit gebied ten noorden van het Antwerpse stadhuiszocht een grote groep van actoren sinds de jaren 1970 naar antwoorden op deconflicten tussen wonen, uitgaan, prostitutie en criminaliteit. Het onderzoek trachtvanuit de case study en op basis van vele vormen en bronnen van bewijsmateriaal, kennis te vergaren overde dynamiek van (de-)institutionalisering en de socio-territorialeinnovatiecapaciteit van de diverse gemobiliseerde plannings- enprojectinstrumenten, gefomuleerd als eenrecursief-reflexief dialectischedynamiek van actoren in relevante sociale groepen en instrumenten ininstitutionele omkaderingen. De analyse reconstrueert hoe de instrumentenen institutionele omkaderingen van ‘samenlevingsopbouw’, ‘stadsherstel’ en‘semi-gedogen van prostitutie’ (jaren 1970 en 1980) de activistische praktijkenvan de civiele actor Payoke tegen het beleid ten aanzien van prostituees hebbenmogelijk gemaakt en aangemoedigd (jaren 1980 en 1990), die op hun beurt deinstrumenten en institutionele omkadering ‘socio-politieke actie’ hebbengeproduceerd. Ondertussen speelde de relevante sociale groep met daarin onderandere het kabinet van de burgemeester in op het federaal veiligheidsdiscoursvan de jaren 1990 en ontwikkelde daarop de instrumenten en institutioneleomkadering ‘publieke veiligheid’. Na een lange periode van actie en debat,geraakte een compromis tussen de belangen en waarden van de relevante socialegroepen verbonden met beide omkaderingen ‘socio-politieke actie’ en ’publiekeveiligheid’, ingebed in de omkadering ‘prostitutiebeleid’ (eind jaren 1990).Dit compromis had een langdurige invloed op de daaropvolgende acties van dedienst prostitutiebeleid, de stedelijke planningscel en anderen, zelfs bijlatere veranderingen van actoren en institutionele omkaderingen. De praktijkenvan de relevante sociale groep handelend binnen de institutionele omkadering‘prostitutiebeleid’ - die voorgaande relevante sociale groepen rond Payoke enhet kabinet van de burgemeester integreerde - betrokken de planningscel, wat despecifieke instrumenten en institutionele omkadering daarvan in het procesintroduceerde (begin jaren 2000). De instrumenten en omkadering van de planningscelhadden een sterke impact op het socio-technisch ensemble ‘prostitutiebeleid’ entransformeerden dit laatste in het socio-technisch ensemble ‘socialestadsontwikkeling’ waarbinnen andere strategieën en selectiviteiten actiefwerden. Instrumenten van fysieke herstructurering en de bijbehorendeinstitutionele omkaderingen - geïntroduceerd met het intreden van deplanningscel - deden een nieuwe coalitie ontstaan tussen de stad, haarvastgoedontwikkelingsmaatschappij, private ontwikkelaars en nieuwe bewonersbinnen de nieuwe institutionele omkadering ‘stadsontwikkeling’ (midden jaren2000). Dit veroorzaakte tenslotte het uiteenvallen van ‘socialestadsontwikkeling’ in diverse instrumentgroepen en hun omkaderingen, onderandere ‘stadsontwikkeling’, ‘publieke veiligheid’, ‘sociaal prostitutiebeleid’en ‘wijkwerking’.De analyse vanplanningsinstrumenten in hun institutionele dynamiek in de case study toont hoedeze dynamiek geen, rechtlijnig,éénduidig proces is met een duidelijk doel. Nieuwe instrumenten worden nietlouter gecreëerd naargelang de behoefte, omdat zij technisch beter zijn danvorige of omdat zij ‘werken’, maar omdat zij sociaal worden geaccepteerd (endaar kunnen technische redenen voor zijn). Ditgeeft ook inzicht in het daadwerkelijk verloop van ruimtelijke transformatieprocessen.De analyse toont een dynamiek waarin institutionele stabiliteit eninstitutionele verandering een plaats hebben en die verschilt van al teeenvoudige modellen die transformatieprocessen zien als opeenvolgendeideaaltypische fasen of als ideaaltypische vormen van besluitvorming. Tegelijktoont de case study hoe we planningsinstrumentenkunnen evalueren ten aanzien van hun socio-politieke eigenschappen. In het‘Eerste Kwartier’ initieert civiel activisme een proces van sociale innovatie, datingebed geraakt in een compromis tussen socio-politieke actie enveiligheidsbeleid en langdurig doorwerkt. Nochtans is in de vierde en vijfdeepisode een verschuiving naar instrumenten en instituties van een meer fysiekeen vastgoedgedreven ontwikkeling zichtbaar, die de socio-territorialeinnovatiecapaciteit van het transformatieproces aanzienlijk heeft verminderd. De case study toont daarmee aan datplanningsinstrumenten zowel de uitdrukking kunnen zijn van socio-territorialeinnovatie als van marktgedreven en vastgoedgeleide ruimtelijke transformatiesen dat dit samenhangt met de wijze waarop planningsinstrumenten en huninstitutionele omkadering macro-structurele invloeden mediëren. Dit hangtaf van de specifieke betrokken actoren en relevante sociale groepen, hundifferentieel vermogen (en differentieel bewustzijn van dat vermogen) omstrategisch te handelen ten aanzien van de institutionele omkaderingenwaarbinnen zij opereren (en dat zijn er soms meerdere), de mate van inclusie inverschillende institutionele omkaderingen, de aard van de compromissen dieingebed zijn in de institutionele omkaderingen, de mate van stabilisering en deweerstand tegen verandering (‘obduracy’) van structureel ingeschrevenstrategische selectiviteiten in institutionele omkaderingen, en niet in hetminst de mate van openheid van deze selectiviteiten voor de strategieën vanzwakkere groepen en functies. Het blootleggen en bewustzijn vande socio-politieke inhoud van plannings- en projectinstrumenten stelt plannersvoor een deontologische opgave. Alhoewel emancipatie, het herstellen van eendemocratisch deficit, milieuherstel enz. niet het primaire doel zijn van ruimtelijkeplanners en deze doelstellingen slechts onderdeel zijn van eensocio-territoriaal innovatieve deontologie, toont de case study analyse aan dathet grote verschil tussen planningsinstrumenten juist in de deontologie zit, endat een keuze terzake - binnen de beperkingen van inwerkende macro-structureletendensen - mogelijk is. Planners kunnen en moeten zich dus afvragen waar hun instrumenten vandaan komen envoor wiens discoursen ze instrumenteel zijn. Dit leidt tot vragen naar de kenmerken vansociaal innovatieve instrumenten en processen, die een alternatief kunnenbieden tegen de verschuivingen naar een meer ontwikkelings- en vastgoedgerichteplanning, zoals ook zichtbaar in het ‘EersteKwartier’. Interpretatie van desociale innovatiecapaciteit van de eerste episodes in de transformatie van het‘Eerste Kwartier’ levert ons een aantal kenmerken van ruimtelijk en sociaalinnovatieve transformatieprocessen, gericht op fundamentele ruimtelijkeverandering, het wijzigen van sociale (machts)relaties, het veranderen van besluitvormingsmechanismenen het betrekken van zwakke groepen en functies in open planningsprocessen diecollectief leren mogelijk maken en voorzien in de basisbehoeften van iedereen,ook van zwakke groepen en functies (Moulaert et al. 2005b, Moulaert and Nussbaumer2005c). Het herwaarderenvan deze kenmerken in de planning is echter een socio-technische opgave. De analyse van de transformatie van het‘Eerste Kwartier’ leert immers dat het vandaag in Vlaanderen nodig is planning opnieuwte koppelen aan sociale en ecologische planning, coalities en synthesesvan planners met samenlevingsopbouwers en ecologisten te (re)activeren, instituties te wijzigen die dattegenwerken en daartoe een nieuw activisme te ontwikkelen. Op die manierkan opnieuw een instrumentarium ontstaan dat in zijn techniciteit drager is vanemancipatorische waarden en dat in staat is om politieke agenda’s te wijzigen.VOORWOORD 1 SAMENVATTING 5 SUMMARY 11 INHOUD 15 FIGUREN 23 AFKORTINGEN 27 I. INLEIDING 29 1. Situering 29 2. Probleemstelling 30 2.1. Gebruikersvragen over planningsinstrumenten 30 2.2. Vragen bij het ‘projectinstrumentarium’ 33 3. Onderzoeksvraag en thesis 37 4. Onderzoeksmethode 39 5. Leeswijzer 40 II. EEN STRATEGISCH-RELATIONELE INSTITUTIONALISTISCHE BENADERING 41 1. Een instrumentalistisch versus institutionalistisch perspectief 41 2. Overzicht van relevante literatuur 44 2.1. Proces-planningtheorie versus institutionalistische planningtheorie 44 2.2. Actor gerichte theorieën 47 2.3. Institutionalistische theorieën 53 3. Theoretisch kader 67 3.1. Een strategisch-relationele institutionalistische benadering 67 3.2. Planning als geïnstitutionaliseerde praktijk 68 3.3. Planningsinstrumenten als instituties 70 3.4. Planningsinstrumenten in socio-technische ensembles 71 3.5. Reflexief-recursief dialectische dynamieken 78 3.6. Strategische selectiviteit en socio-territoriale innovatiecapaciteit 80 3.7. De ruimtelijke dimensie 82 4. Besluit 83 III. ONDERZOEKSMETHODE 87 1. Onderzoekstraject 88 2. Onderzoeksstrategie 90 2.1. Case study onderzoek 90 2.2. Een kritisch realistische benadering 93 2.3. Onderzoekstechnieken 96 2.4. Validiteit? 96 2.5. Bijkomende voorwaarden aan de methode 99 3. Voorbereiding van de case study 101 3.1. Single case study design 101 3.2. Eenheid van analyse 101 3.3. Piloot cases 101 3.4. Selectie van de case study 102 3.5. Situering van de case study 103 3.6. Case study protocol 106 4. Dataverzameling en -analyse 106 4.1. Bronnen 106 4.2. Sneeuwbalmethode 108 4.3. Analysetechnieken 112 4.4. Planningsinstrumenten centraal 113 4.5. Operationalisering van de technische dimensie en de definiëring van het onderzoeksobject 114 4.6. Geen voorafbepaalde typologie 118 5. Organisatie van het case study rapport 119 5.1. Periode van analyse 119 5.2. Vijf episodes 119 5.3. Opbouw per episode 120 5.4. Inhoudelijk overzicht 122 5.5. Vijf case studies? 123 IV. CASE STUDY - EPISODE 1 (VÓÓR 1984) 125 PRÉHISTORIE - SPANNINGEN IN DE SOCIO-TECHNISCHE ENSEMBLES ‘STADSHERSTEL’, ‘SOCIALE HUISVESTING’, ‘SAMENLEVINGSOPBOUW’ EN ‘GEDOGEN VAN PROSTITUTIE’ 125 1. Van stadssanering naar stadsherwaardering 126 2. Socio-technische ensembles rond 1985 132 2.1. ‘Stadsherstel’ 132 2.2. ‘Sociale huisvesting’ 139 2.3. ‘Samenlevingsopbouw’ 141 2.4. ‘Semi-gedogen van prostitutie en uitgaansleven’ 144 3. Spanningen in de institutionele omkaderingen 149 4. Besluit 156 V. CASE STUDY - EPISODE 2 (1984 - 1997) 159 EMANCIPATORISCHE PRAKTIJKEN EN ZOEKEN NAAR EEN NIEUWE AANPAK RESULTEREN IN ‘HULPVERLENING’, ‘SOCIAAL ACTIVISME’ EN ‘PUBLIEKE VEILIGHEID’ 159 1. Kiemen voor verandering 159 2. Dialectiek en dynamiek van actoren, relevante sociale groepen, instrumenten en instituties 161 2.1. ‘Hulpverlening’ 161 2.2. ‘Socio-politieke actie’ 167 2.3. ‘Publieke veiligheid’ 175 3. Bruggen tussen socio-technische ensembles 182 4. Socio-territoriale innovatie 187 5. Besluiten 189 5.1. Socio-technische dynamiek 191 5.2. Personen, hun dialectische inbreng en de omkaderingen waarin zij zijn ingebed 192 5.3. Instrumenten als compromis 192 VI. CASE STUDY - EPISODE 3 (1997 - 2002) 195 ONTSTAAN EN PROFESSIONALISERING VAN EEN ‘PROSTITUTIEBELEID’ 195 1. Voorboden van een nieuw socio-technisch ensemble 195 2. Instrumenten en institutionele omkadering van het ‘prostitutiebeleid’ 197 2.1. Beleidsplan prostitutie Antwerpen en strategische beleidsplanning 197 2.2. Gedoogzone, neerslag van diverse institutionele omkaderingen 202 2.3. Reglementen en juridische logica’s 208 2.4. Controle, handhaving, politieoptreden en publieke veiligheid 217 2.5. Positie van de prostituees - hulpverlening en emancipatie 223 2.6. Wijkwerking 228 2.7. Communicatie en werving 230 2.8. Verkeersplanning en verbetering straatbeeld 230 2.9. Verhandelen en ontwikkelen van vastgoed 234 2.10. Federaal grootstedenfonds en de criteria van de federale overheidsdienst maatschappelijke integratie 240 3. Een groeiende relevante sociale groep 249 4. Groepen buiten het ‘prostitutiebeleid’ 256 5. Socio-territoriale innovatie 263 6. Besluiten 265 6.1. Professionalisering, inclusie en exclusie 267 6.2. Ontstaan van een relevante sociale groep met voldoende kritische massa 268 6.3. Instrumenten als specifiek compromis - hoe lokale instituties externe fenomenen mediëren 269 6.4. Instrumenten op maat 271 6.5. Belang van sociale actie voor socio-territoriale innovatie 273 6.6. De mythe van consensusbuilding 273 6.7. Ruimtelijke innovatie 274 VII. CASE STUDY - EPISODE 4 (2002 - 2004) 277 ‘SOCIALE STADSONTWIKKELING’ 277 1. Voorboden van een nieuw socio-technisch ensemble 277 1.1. Intrede van actoren en instituties van ‘strategische ruimtelijke planning’ 277 1.2. De Antwerpse ‘strategische ruimtelijke planning’ 284 2. Instrumenten en institutionele omkadering van een kortstondige ‘sociale stadsontwikkeling’ 290 2.1. Procesontwerp 291 2.2. Ruimtelijke analyse, conceptvorming en ontwerp 296 2.3. Strategisch plan en strategische actie 302 2.4. Concentratiegebied 305 2.5. Reglementen en juridische logica’s 308 2.6. Controle, handhaving, politieoptreden en publieke veiligheid 311 2.7. Positie van prostituees - hulpverlening en emancipatie 312 2.8. Wijkwerking 313 2.9. Communicatie en werving 314 2.10. Verkeer en openbaar domein 321 2.11. Verhandelen en ontwikkelen van vastgoed 323 2.12. Woonbeleidsinstrumenten 325 2.13. Stedenbouwkundige vergunningen en het decreet op de ruimtelijke ordening 329 2.14. Atelierbeleid 329 2.15. Ruienproject, toerisme en recreatie 330 2.16. Federaal grootstedenfonds en de criteria van de federale overheidsdienst maatschappelijke integratie 330 3. Uitbreidingen van en verschuivingen binnen de relevante sociale groep 334 4. Socio-territoriale innovatie 338 5. Besluiten 341 5.1. Complexiteit van het instrumentarium 343 5.2. Integrated area development 344 5.3. Open en gesloten proces 345 5.4. Sociale innovatie of public relations? 347 5.5. Opbouw van een discours 347 5.6. Ruimtelijke innovatie 348 VIII. CASE STUDY - EPISODE 5 (2004 - 2009) 351 EPILOOG - AUTONOME STADSONTWIKKELING NAAST GEÏNSTITUTIONALISEERDE BELEIDSVELDEN 351 1. Interne en externe verschuivingen als voorboden van de desintegratie van de ‘sociale stadsontwikkeling’ 352 1.1. Intrede van nieuwe actoren 352 1.2. Institutionalisering 354 1.3. Externe ontwikkelingen 355 2. Autonomisering van ‘stadsontwikkeling’ 359 2.1. Fysieke projecten Barreiro en Falconplein - Zeemanshuis 360 2.2. Projectmodus en projectmanagement 365 2.3. PPS, private logica’s en een nieuw compromis 370 2.4. Verzelfstandigingen en public management 376 2.5. Verhandelen en ontwikkelen van vastgoed 380 2.6. City-marketing 380 2.7. Stedenbouwkundig ontwerp / ontwerpend onderzoek 381 2.8. Stadsvernieuwingsfonds en stedenfonds 383 3. Sectoralisering van het instrumentarium en opsplitsing in meerdere institutionele ensembles 387 3.1. Publieke veiligheid 387 3.2. Sociaal prostitutiebeleid 390 3.3. Wijkwerking 391 3.4. Andere reguliere werkingen met geringere impact 391 4. Actoren en relevante sociale groepen 391 5. Socio-territoriale innovatie 394 6. Besluiten 397 6.1. Gestructureerde preferenties van actoren 399 6.2. Het verschil in het compromis 400 6.3. Transfer van instrumenten - institutionele transplantatie 400 6.4. De onontkoombare sectoralisering 401 6.5. ‘Stadsontwikkeling’ ruimtelijk ondersteund 401 IX. CONCLUSIES 403 1. Instrumentalistische mythes 404 2. Naar een verbreding van de institutionalistische planningtheorie 409 2.1. Institutioneel veld 409 2.2. Instrumenten als instituties 410 2.3. Institutionele dynamiek 413 2.4. Planningsinstrumenten, strategische selectiviteiten en socio-territoriale innovatie 418 2.5. De deontologie van planningsinstrumenten 423 2.6. Mogelijke verdere theoretische uitwerking 424 3. Methodologische bijdrage 425 3.1. Case study onderzoeksstrategie 425 3.2. Onderzoeksstappen en -technieken 426 3.3. Validiteit 428 3.4. Bijkomende voorwaarden 430 3.5. Institutionalistische beleidsevaluatie 431 3.6. Mogelijke verdere methodologische uitwerking 432 4. Naar een sociaal-innovatieve strategische ruimtelijke planning? 432 4.1. De zelfperceptie van de ruimtelijke planner 432 4.2. Ruimtelijke planning en de opkomst van het projectinstrumentarium 434 4.3. Naar socio-territoriaal innovatieve planningsinstrumenten? 438 4.4. Een socio-technische opgave 443 5. Slot 444 X. BRONNEN 447 1. Literatuur 447 2. Interviews 478 3. Websites 482 XI. BIJLAGEN 483 BIJLAGE 1 - SELECTIEPROCEDURE CASE STUDY 485 BIJLAGE 2 - SAMENVATTING CASE STUDY PROTOCOL 497 BIJLAGE 3 - EERSTE POGINGEN TOT STRUCTURERING VAN DE CASE STUDY 501 BIJLAGE 4 - TIJDLIJN CASE STUDY 509 BIJLAGE 5 - TEKSTEN OPGEMAAKT IN HET KADER VAN HET DOCTORAATSONDERZOEK 519nrpages: 521status: publishe