Avoimuuden käsite julkisessa hallinnossa

Avoimuus on noussut nykyipäivänä yhdeksi julkisen vallankäytön merkittävimmistä käsitteistä. 1990-luvulta lähtien se on esiintynyt tiiviisti kansainvälisten järjestöjen suosituksissa ja arvioissa, ja se luetaan laajalti yhdeksi hyvän hallinnon tärkeimmistä elementeistä. Sen merkitys poliittisessa retoriikassa ja päivittäisessä mediassa on niin ikään huomattava, ja näin se vaikuttaakin juurtuneen vahvaksi osaksi nykyistä kulttuuriamme. Avoimuus (transparency) yhdessä sukulaiskäsitteidensä kuten tilivelvollisuuden (accountability) ja hyvän hallinnon (good governance) kanssa toistuukin ympäri maailmaa lainsäädäntöuudistusten perusteluissa, kansalaisjärjestöjen vaatimuksissa ja taloudellisen kilpailukyvyn analyyseissä. Avoimuuden vaihtelevat ilmenemismuodot, näiden väliset ristiriitaisuudet, samoin kuin avoimuuden tosiasialliset vaikutukset yhteiskunnassa tulevat kuitenkin vain harvoin tarkemmin huomioiduiksi. Näin avoimuus on päätynyt epämääräiseksi taikasanaksi, jonka itsestäänselvän positiivinen käyttötapa kätkee sisäänsä useita kysymyksiä. Tässä tutkielmassa tarkoituksena on nostaa avoimuuden käsite kriittiseen tarkasteluun. Aloittaen avoimuuden ilmenemismuotojen erottelusta tutkielmassa käydään läpi aiheen kannalta olennainen lainsäädäntö niin kotimaassa kuin Euroopan unionissa. Tämän materiaalin valossa näyttää selvältä, että poikkeavista lähtökohdistaan huolimatta Suomi ja EU ovat yhtä lailla omaksuneet avoimuuden yhdeksi demokraattisen ja taloudellisen kehityksen olennaisista mittapuista. Siinä missä Suomi on voinut kokea avoimuuden luontevana tapana hyödyntää olemassaolevia vahvuuksiaan kansainvälisillä areenoilla, on EU korostanut avoimuuden merkitystä sen omien heikkouksien kuten byrokraattisen imagon ja heikon legitimiteetin korjaamisessa. Suomessa vakiintuneesti noudatettu julkisuusperiaate ja siihen olennaisesti kuuluva asiakirjajulkisuus (access to documents) ovat saaneet perustelunsa viime kädessä viranomaistoiminnan demokraattisen valvonnan välineinä. Viime vuosien kansainvälisen kehityksen myötä julkisuusperiaate on kuitenkin siirtymässä suuntaan, jossa julkisen vallan oletetaan aktiivisin toimenpitein toteuttavan avoimuuden päämääriä. Nämä kytkeytyvät usein demokratian ja laillisuuden sijasta kansainvälisen rahaliikenteen sujuvuuteen ja markkinataloudellisiin näkökohtiin. Samalla pääsy julkiseen tietoon on alettu nähdä viime kädessä sen taloudellisen hyödynnettävyyden kautta. Näin avoimuus on omaksunut muotoja, jotka eivät perustelujensa, sisältönsä tai tavoitteidensa puolesta enää vastaa perinteistä käsitystä julkisuusperiaatteesta. Usko avoimuuden vaikutukseen yleisön luottamuksen ja legitimiteetin kohentamisessa on ollut lähtökohtana useille Euroopan unionissa toteutetuille uudistuksille 1990-luvulta alkaen. Uudistuksista huolimatta luottamus unionin instituutioihin ei näytä parantuneen. Eurooppalaisen politiikan rakenteellisten ongelmien ohella näyttääkin siltä, että unionin pyrkimykset ovat perustuneet yksinkertaistetulle ja virheelliselle näkemykselle julkisuuden ja avoimuuden vaikutuksista kansalaisten asenteisiin. Kuten empiirisissä tutkimuksissa on pystytty osoittamaan, päätöksenteon läpinäkyvyydellä on harvoin yksiselitteistä vaikutusta ihmisten kokemaan luottamukseen. Tosiasiallinen tiedonsaanti voi useassa tapauksessa pikemminkin heikentää sitä auktoriteettia, jolle asiantuntijaelimien toiminta tyypillisesti perustuu. Avoimuuden taustalla voidaan yhä edelleen nähdä valistuksen vuosisadalla 1700-luvulla voimistuneet käsitykset, joiden mukaan parhaat edellytykset rationaaliselle päätöksenteolle yhteiskunnassa syntyvät silloin, kun tieto on saatavilla kaikille kansalaisille ja vapaa julkinen keskustelu on turvattu. Kuten muiden ohella Jürgen Habermas on todennut, tämä toimiva julkisuuden sfääri on kuitenkin taipuvainen kohtaamaan useita ongelmia. Informaatioyhteiskunnassa tiivis viestintä omaksuu usein lyhytjännitteisen ja nopeita vastakkainasetteluja herättävän muodon, jossa omalähtöisen ajattelun sijaan yksilö päätyy kuluttamaan viihteellisen mielipideilmaston tarjoamaa, tuotteistettua ja kontekstistaan irrallista informaatiota. Vaikka avoimuuteen kriittisesti suhtautuvaa tutkimusta on yhteiskuntatieteiden alalla ilmestynyt viime vuosina suhteellisen runsaasti, on alue oikeustieteen näkökulmasta melko kartoittamaton. Koska vaatimukset avoimuuden lisäämiseksi kotimaisessa ja eurooppalaisessa hallinnossa tulevat todennäköisesti jatkumaan, on oikeustieteenkin piirissä syytä kiinnittää huomiota avoimuuden sisältämiin ongelmiin ja mahdollisuuksiin. Tämän tutkielman tarkoitus on ottaa askel tähän suuntaan