Kilpailuneutraliteetti ja kuntakonsernien verokohtelu EU:n valtiontukisääntelyn näkökulmasta

Kuntalain mukaista kunnan yleistä toimialaa pidetään kunnallisen itsehallinnon kulmakivenä, ja se määrittää myös kunnan mahdollisuuksia elinkeinotoiminnan harjoittamiseen. Kuntien toiminnan markkinaehtoistuminen ja siihen liittyvä yhteiskunnallinen kehitys on kuitenkin muuttanut julkisen toiminnan ja markkinoiden välistä suhdetta. Komissio katsoi kahdessa Suomea koskevassa asiassa 2000-luvun lopulla, ettei valtion ja kuntien liikelaitosmuo-dossa harjoittama liiketoiminta sovellu markkinoille siihen sisältyvien kilpailuneutraliteettia vaarantavien piirteiden vuoksi. Kunnat ja siten myös niiden liikelaitokset on vapautettu yhteisöverosta, eikä niitä voida asettaa konkurssiin. Komission kannanottojen johdosta kuntalakiin lisättiin säännös, joka velvoittaa kunnat yhtiöittämään harjoittamansa liiketoiminnan vuoden 2014 loppuun mennessä. SEUT 107(1) artiklassa ilmaistun pääsäännön mukaan jäsenvaltion myöntämä tuki, joka suosii tiettyä yritystä tai tuotannonalaa, on lähtökohtaisesti kielletty. Verotukselliset valtiontuet ovat verojärjestelmän kautta kanavoituja tukia, jotka esimerkiksi jäsenvaltion verolailla tai verotuskäytäntönä antavat yritykselle taloudellista etua kevyemmän verorasituksen avulla. Kilpailuneutraliteettisyistä voidaan pitää perusteltuna, että kunnallisia toimijoita on lähtökohtaisesti kohdeltava samoin kuin yksityisiä yrityksiä silloin, kun ne kilpailevat näiden kanssa samoilla markkinoilla. Kunnallisen toi-minnan yhtiöittäminen toteutetaan yleensä apporttiluovutuksella omaisuuden käypiä arvoja soveltaen, mikä kasvattaa aloittavan yhtiön poistopohjaa. Kuntalain siirtymäsäännöksiin on lisäksi kirjattu yhtiöittämisjärjestelyihin soveltuva erityinen varainsiirtoverovapautus. Kun sen sijaan jatkuvuusperiaatteen noudattamista edellytetään yksityisten yhtiöiden toteuttamissa uudelleenjärjestelyissä, tarkastelen tutkielmassani, saavatko kunnat valtiontueksi katsottavaa taloudellista etua erityisten poistopohjasäännösten ja varainsiirtoverovapautuksen johdosta. Samoin kuin yksityiset yhtiöt, myös kuntakonsernit käyttävät pääomarakenteen muovaamiselle perustuvia ja etenkin korkojen vähennyskelpoisuutta hyödyntäviä debt push-down -järjestelyitä liiketoimintarakenteensa tehostamiseksi ja verotuksen optimoimiseksi. Yksityisten yhtiöiden toteuttamiin järjestelyihin liittyvät korot on uudemmassa verotus- ja oikeuskäytännössä katsottu vähennyskelvottomiksi VML 28 §:n nojalla. Korkeimman hallinto-oikeuden tulkinta hyväksyttävän alikapitalisoinnin rajasta on tällä hetkellä epäselvä. Asiaa voidaan pitää valtiontukinäkökulmasta ongelmallisena silloin, jos korkein hallinto-oikeus tulkitsee järjestelyt veronkierroksi yksityisten toteuttamina samalla, kun vastaavia sisäisiä järjestelyitä hyväksytään kuntasektorin energialaitosten omistusjärjestelyjen yhteydessä