O modelo político-tecnológico da atenção à saúde da família no Distrito Federal : 1997 a 2006

Tese (doutorado)—Universidade de Brasília, Faculdade de Ciências da Saúde, Programa de Pós-Graduação em Ciências da Saúde, 2008.O estudo teve como objetivo analisar o modelo político-tecnológico de atenção à saúde da família do Distrito Federal, a fim de verificar as potencialidades e limitações de mudança do modelo de atenção à saúde. Foram implantadas três propostas no DF: Programa Saúde em Casa (SC), de 1997 a 1998, Programa Saúde da Família (PSF/DF), de 1999 a 2003, e Programa Família Saudável (FS), no período de 2004 a 2006. Adotou-se como marco teórico os conceitos de modelo de atenção, política de saúde, organização dos serviços de saúde, processo de trabalho em saúde da família e práticas de saúde. Utilizou-se como referencial teórico-metodológico a abordagem dialética estrutural e como categorias analíticas: política e tecnologia. A coleta de dados consistiu-se na análise documental (Planos de Saúde, Projetos de Atenção à Saúde da Família, Anais das Conferências de Saúde do DF e Instrumentos Jurídicos de Parceria entre SES/DF e terceiro setor), entrevistas com profissionais da equipe central (três profissionais do SC; dois do PSF/DF e cinco do FS), regional (quatro profissionais do SC, quatro do PSF/DF e dois do FS) e grupo focal com profissionais das equipes locais dos três períodos (oito profissionais do SC, cinco do PSF/DF e sete do FS). Para análise dos dados, foram seguidos os procedimentos propostos pela hermenêutica: leitura exaustiva do material, busca da unidade de sentidos com agrupamento em três categorias operacionais: gestão política, organização dos serviços e práticas de saúde segundo a importância temática para reconstrução sócio-histórica dos programas. Verificou-se que o SC nasceu como uma proposta inovadora, sobretudo pela introdução de um novo paradigma de saúde e algumas estratégias de gestão participativa com o envolvimento de gestores, trabalhadores e da população. Contou, com o incentivo e o apoio dos gestores; conseqüentemente teve recursos para operacionalização das ações. O PSF/DF teve nascimento prejudicado, principalmente porque não foi adequadamente valorizado pelos gestores. O projeto continha forte influência do Ministério da Saúde, que apoiou a sua operacionalização técnica. O FS nasceu de uma forma conturbada, todavia tinha um projeto denso e inovador, que foi pouco compartilhado com a equipe técnica e com a população, dificultando a sua operacionalização. O SC proporcionou a maior cobertura populacional e o maior número de equipes do programa no DF durante dois anos de execução: 300 equipes mínimas e 124 equipes de saúde bucal, cobertura de 65% da população. O PSF/DF implantou 134 equipes mínimas e 66 equipes de saúde bucal, apresentando a cobertura de 20% da população em cinco anos de execução. O FS, que teve duração de três anos, finalizou o programa com 59 equipes mínimas, 19 equipes de saúde bucal, três equipes multiprofissionais, quatro equipes de saúde prisional e 28 PACS completos, cobertura populacional de 26%. Enquanto no SC a capacidade instalada e a cobertura do programa foram consideradas potencialidades para a mudança do modelo de atenção, no PSF/DF e FS elas apresentaram-se como fatores limitantes. As semelhanças encontradas nas três gestões políticas consideradas limitadoras para a mudança da organização tecnológica da produção em saúde foram: inserção paralela do programa à rede da SES/DF; coexistência de dois modelos de atenção básica UBS e UBSF; e parceria com o terceiro setor para a gestão dos recursos humanos. As semelhanças na organização dos serviços que limitaram a mudança do modelo de atenção referiram-se ao modelo de implantação misto na atenção básica; estrutura centralizadora da Secretaria; deficiência do programa como porta de entrada; e integralidade, eqüidade e universalidade comprometidas. Foram consideradas como potencialidade para a mudança da produção em saúde e centralidade na família e a orientação para a comunidade. As três propostas revelaram a finalidade de realizar ações de prevenção, promoção, cura e reabilitação das famílias, demonstrando aderência ao modelo de promoção da saúde e vigilância à saúde, aliadas às práticas das ações programáticas, percebidas como potencialidades para a mudança do modelo de atenção. Conclui-se que, apesar da forte influência do modelo hegemônico, houve alguns avanços, ainda que incipientes, na construção de um novo modelo de atenção caracterizado pelo vínculo, acolhimento e escuta. ______________________________________________________________________________ ABSTRACTThe study had as an objective the analysis of the political-technological model of attention of the Family Health Program in the Federal District of Brasília, Brazil in order to verify the potentialities and limitations in changes within the model of health attention. Three proposals were implanted in the DF: Home Health Program (SC), from 1997 to 1998; Family Health Program (PSF/DF), from 1999 to 2003 and Health Family Program (FS), from 2004 to 2006. The concepts of model of attention, health policy, health services organization, work process in family health and health practices were adopted as theoretical models. As a theoretical-methodological reference, the dialectic-historical structural approach was used and the analytic categories politics and technology. The collection of data consisted of documentary analysis (Health Plans, Projects of Attention to Family Health, Annals of Health Conferences of the Federal District and Legal Instruments of Partnership between SES/DF and the third sector), interviews with Professionals of the central team (three professionals from SC; two from the PSF/DF and five from FS); regional (four Professionals from SC, four from the PSF/DF and two from the FS) and the focus group with professionals from the local teams from three periods (eight professionals from the SC, five from the PSF/DF and seven from the FS). For data analysis, the procedures proposed by hermeneutics were utilizes: exhaustive reading of the material, search for unity of meanings; later, they were grouped in three operational categories: health management policy, organization of services and health services according to thematic importance for socio-historical reconstruction. The SC provided innovation, a new health paradigm. For the implantation process, some strategies of participative administration were adopted, with the participation of directors, workers and elements of the population. This also involved incentives and help from directors; consequently, there were resources for the operation of activities. The PSF/DF began poorly, principally, because it was not adequately valued by the directors. The project contained strong influence from the Health Ministry, which supported its technical operations. The FS began in a state of conflict; it had dense and innovative projects, which was little shared with the technical team and the population, which made its operations difficult. The SC provided the greatest population coverage and the largest number of teams in the program in the DF during two years of operations: 300 teams as a minimum, 124 dental health teams, covering 65% of the population. The PSF/DF provided 134 teams as a minimum and 66 dental health teams, covering 20% of the population in five years of operations. The FS, which lasted for three year, finalized its program with 59 teams as a minimum. 19 dental health teams, three multiprofessional teams, four prison health teams and fours complete PACS, with coverage of 26% of the population. With the regard to the SC, the installed capacity and the program coverage were considered as potentialities for changes in the modes of attention; in the PSF/DF and the FS, they were seen as limiting factors. The similarities found in the three modes of presentation considered as limiting in the technology of health were: parallel insertion of the program in the SES/DF network of services; coexistence of two models of primary attention UBS and UBSF; and partnership with the third sector for the utilization of human resources. The similarities in the organization of the services which the attention model refer to the mixed implantation model in primary attention; structure centralized in the Secretariat; deficiency in the program as a gateway; and integrity, equity and universality are compromised. The centrality of the family and orientation towards the community were considered as potentiality for change in health production. The three proposals revealed the finality of undertaking actions of prevention, promotion, cure and rehabilitation of families, showing adherence to the model of promoting health and health surveillance, allied with the practices of programmed actions, perceived as potentialities for changes in the models of attention. It is concluded that, in spite of the strong influence of hegemonic model, there were some advances, although incipient, in the construction of a new model of attention, but consistent with the reception and attachment