Implementação de programas federais e descentralização de políticas públicas : um estudo de caso no contexto da proinfância

Dissertação (mestrado)—Universidade de Brasília, Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade, 2010.Após a Constituição de 1988, os governos estaduais e municipais ganharam relevância na implementação de políticas públicas, em especial políticas sociais. Ao mesmo tempo, mantém-se um cenário de importantes desequilíbrios regionais nos principais indicadores sociais e econômicos, o que leva à elaboração e implementação de programas federais em áreas de competência de estados e municípios. Estes, por sua vez, nem sempre apresentam a mesma capacidade de adesão aos programas federais e, posteriormente, de execução deles. É relevante, assim, o aprofundamento da compreensão das relações entre descentralização e implementação de programas federais, o que se considera não ocorrer na literatura atualmente existente sobre o tema. A pesquisa tem o objetivo geral de entender como a descentralização de políticas públicas determinada pelo pacto federativo brasileiro, em um contexto de heterogeneidade das administrações subnacionais, afeta a implementação de programas governamentais formulados pela União. Já os objetivos específicos são a descrição do programa objeto de estudo e seu mecanismo de execução conforme previsto pelo governo federal; a descrição do fluxo de eventos associados à implementação pelos governos locais de programas executados pelo governo federal; e a identificação de variáveis associadas aos resultados obtidos no processo de implementação. A pesquisa realizada, de caráter qualitativo, é exploratória e descritiva. A estratégia adotada é o estudo de casos múltiplos. O objeto do estudo é o Proinfância - Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos da Rede Escolar Pública de Educação Infantil, que financia a construção de novas escolas de educação infantil pelos municípios. Os casos estudados buscam caracterizar diferentes situações de implementação pelo município: o não acesso; o acesso com falha na construção da escola; e o sucesso da implementação, mediante a construção e início de operação da escola. Para o estudo dos casos foi definido um conjunto de categorias de análise baseado em quatro dimensões (as influências dos requisitos formais do programa, dos condicionantes do estabelecimento de relações interorganizacionais, da atuação das burocracias locais e das capacidades locais para a implementação) a partir das quais foram analisados os resultados das entrevistas realizadas com gestores locais e registros formais do programa. Conclui-se que as quatro dimensões propostas contribuem, em alguma medida, para a compreensão das relações entre implementação de programas federais e descentralização de políticas, com destaque para o papel exercido pelas burocracias locais (em especial suas motivações e interesses) e pelas capacidades locais (em especial o fluxo de informações, a liderança, as expectativas locais, a disponibilidade de recursos e a institucionalização das capacidades). Considera-se que as principais contribuições do trabalho para os estudos no campo da implementação de programas de governo são: o ângulo a partir do qual a descentralização de políticas públicas no contexto brasileiro é avaliada, ou seja, seus impactos para a implementação de programas federais; a utilização de um modelo inédito para a análise do problema de pesquisa, que combina elementos da literatura sobre relações interorganizacionais, sobre implementação e sobre capacidades locais; as evidências de que as burocracias locais têm papel central na implementação de programas federais, especialmente no que tange à adesão dos governos locais às iniciativas federais; evidências de que a disponibilidade de recursos, inclusive financeiros, pelos governos locais é condição necessária ao sucesso da implementação de programas federais em áreas de políticas descentralizadas, mesmo quando o governo federal arca com a quase totalidade dos custos do objeto a ser implementado; e, por fim, as evidências de que a condução de transições de governo organizadas é, também, um elemento constituinte da institucionalização das capacidades locais.After the 1988 Brazil‟s Constitution, the state and local governments have gained a greater importance in the implementation of public policies, especially social policies. At the same time, it remains a scene of major imbalances in the major social and economic indicators, which leads the development and implementation of federal programs in areas of competence of states and municipalities. But these have different levels of ability to adhere to federal programs and implementing them. Thus, it is relevant to deepen the understanding of the relationship between decentralization and implementation of federal programs, what don‟t occur in the current literature about the subject. The research aims to understand how the public decentralization determined by the Brazilian federal pact, in a context of heterogeneity of subnational government, affects the implementation of government programs formulated by the central government. The specific objectives are: the description of the program that is object of study and its implementation mechanism as predicted by the federal government; the description of the flow of events associated with implementation of federal programs by local governments; and the identification of variables associated with the results obtained in the implementation process. The research, qualitative in its nature, is exploratory and descriptive. The strategy adopted is the study of multiple cases. The object of study is Proinfância, which finances the construction of new schools for early childhood education by municipalities. The cases studied sought to characterize different success level of implementation: the lack of access, access but failure in school construction and successful implementation, through construction and operation of the school. For the studied cases were defined a set of categories of analysis based on four dimensions (the influence of the formal requirements of the program, the constraints to the establishment of interorganizational relations, the role of local bureaucracies and local capacities for implementation) that were the basis for the analysis of interviews with local managers and formal records of the program. The research conclusion is that the four proposed dimensions contribute, in some measure, for understanding the relationship between implementation of federal programs and public policies decentralization, with emphasis on the role played by local bureaucracies (particularly their motivations and interests) and the local capacities (especially the information flow, leadership, local expectations, the availability of resources and the institutionalization of capacity). It is considered that the main contributions to the studies in the field of implementation are: the perspective from which the decentralization of public policies is evaluated in the Brazilian context, ie, their impacts on implementation of federal programs; the use of a new model for the analysis of the problem, which combines elements of the literature on interorganizational relations, on implementation and on local capacity; the presentation of evidences that local bureaucracies play a central role in implementing federal programs; evidences that availability of resources in the local governments, even financial, is a necessary condition for successful implementation of federal programs in areas of decentralized policies, even when the federal government pays for almost the entire costs of the object to be implemented; and, finally, evidences that the conduction of organized government transitions is a constituent element of the institutionalization of local capacity