Saneamento básico e desigualdades : o financiamento federal da política pública (2003-2009)

Dissertação (mestrado)—Universidade de Brasília, Centro de Desenvolvimento Sustentável, 2010.A alocação dos recursos públicos é uma das formas pela qual a política governamental influencia o desenvolvimento regional e social, promove a inclusão social e reduz as desigualdades sociais. O objetivo desta dissertação é discutir a política de saneamento básico e a desigualdade de acesso aos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário a partir da análise do modelo de financiamento da política pública sob a gestão do Ministério das Cidades. Argumenta-se que esse desenho, que admite a utilização de recursos orçamentários e de empréstimos públicos, pode não gerar incentivos à redução das desigualdades sociais e regionais no acesso aos serviços públicos. Por um lado, os recursos orçamentários, que, por serem a fundo perdido, tenderiam a privilegiar sistemas ou municípios sem viabilidade econômica e financeira, são notadamente marcados pela dispersão em emendas parlamentares. Por outro, o acesso aos empréstimos, proveniente de recursos dos trabalhadores, sob a gestão do Governo Federal, está sujeito a uma série de regras, como o contingenciamento de crédito ao setor público, a capacidade de endividamento do tomador e a análise do risco de crédito. Esses critérios acabam determinando um perfil altamente concentrado da alocação desse tipo de recurso, que beneficiam, principalmente, Estados e municípios da Região Sudeste, com maior desenvolvimento social e econômico e tradicionalmente melhor contemplados pelos serviços da rede de água e esgotos. Em seguida, o estudo apresenta as principais transformações ocorridas na gestão da política federal de 2003 a 2009, mostrando em que medida podem ser identificadas mudanças no padrão de atuação do Governo Federal no setor e no perfil dos investimentos federais em saneamento. A intenção é identificar as principais medidas e estratégias adotadas na formulação, implementação e monitoramento do Programa de Aceleração do Crescimento - PAC. A análise mostra que o Programa ampliou significativamente os recursos disponíveis para investimentos em saneamento, especialmente com fontes orçamentárias, sem, entretanto, reverter as tendências alocatórias dos empréstimos para o setor e sem promover mudanças estruturais das regras e mecanismos do financiamento da política até então vigentes. O trabalho conclui que, apesar das limitações, dada a natureza dos investimentos priorizados pelo PAC, este se consolida não apenas como um Programa destinado a prover infraestrutura, mas, sobretudo, como uma política governamental de inclusão social. Pode ser capaz de reduzir, simultaneamente, a precariedade das condições de habitabilidade da população de baixa renda e a desigualdade regional e social no acesso aos serviços públicos de saneamento básico. Ademais, introduziu alterações significativas no que diz respeito à atuação governamental no setor, especialmente relacionadas a uma visão estratégica, à gestão e ao monitoramento das intervenções apoiadas pela União. _______________________________________________________________________________ ABSTRACTThe allocation of public resources is one of the ways in which government policy influences regional and social development, promote social inclusion and reduce social inequalities. The objective of this dissertation is to discuss the sanitation policy and the unequal access to water supply and sanitation from the analysis of the financing model of public policy under the management of the Ministry of Cities. It is argued that this design, which allows the use of budgetary funds and government loans, may not generate incentives to reduce social and regional inequalities in access to public services. On the one hand, budgetary resources, which, being sunk, would tend to favor systems or municipalities without financial and economic viability, are notably marked by the dispersion in parliamentary amendments. Second, access to loans, from funds of the workers under the management of the Federal Government is subject to a number of rules, such as limited credit to public sector debt capacity of the borrower and the analysis of credit risk . These criteria ultimately determine a profile of highly concentrated allocation of this resource type, which benefit mainly the states and municipalities in the southeast region, with greater social and economic development and better traditionally covered by the services of water mains and sewers. Then, the study presents the main changes in the management of federal policy from 2003 to 2009, showing the extent to which changes can be identified in the pattern of action of the Federal Government in the sector and the profile of federal investments in sanitation. The intention is to identify key measures and strategies adopted in the formulation, implementation and monitoring of the Growth Acceleration Program - PAC. The analysis shows that the program has significantly expanded the resources available for investments in sanitation, especially with budget sources, without, however, reverse the allocation loans trends to the sector and without structural changes to the rules and mechanisms of financing of the hitherto existing. The paper concludes that despite the limitations, given the nature of investments prioritized by the PAC, this consolidates not only as a program intended to provide infrastructure, but mainly as a government policy of inclusion. It may be able to reduce both the precariousness of living conditions of low income and regional inequality, and social access to public sanitation. Moreover, it introduced significant changes in respect to governmental efforts in the sector, especially related to a strategic vision, management and monitoring of operations supported by the Union