A organização da Política Tarifária expressa no modelo de consórcio público de prestação de serviços de saneamento : o caso do Coresa Sul do PI

Dissertação (mestrado)—Universidade de Brasília, Faculdade de Economia, Administração, Contabilidade e Ciência da Informação e Documentação, 2008.A Constituição Federal de 1988 estabelece que o saneamento básico é definido como competência do Estado, sendo seu papel de promover a melhoria das condições de sua oferta. Adicionalmente, a Lei do Saneamento (Lei 11.445/2007) define que a política pública tem como diretriz a universalização do acesso aos serviços de saneamento básico aos cidadãos, especialmente às populações de baixa renda. Ademais, pela Lei 11.445/2007, a prestação dos serviços de saneamento está vinculada a princípios de eficiência e sustentabilidade econômico-financeira. O pressuposto da sustentabilidade econômico-financeira da prestação dos serviços de saneamento básico está associado à política tarifária adotada. Assim sendo, tem-se que a estrutura tarifária deve prever o uso de subsídios cruzados, como instrumento de redistribuição dos custos de prestação dos serviços de saneamento entre diferentes grupos de consumidores e entre municípios, permitindo ganhos de escala da produção suficientes para viabilizar a sustentabilidade econômico-financeira do sistema. Mas como fica esta questão em regiões que agrupam municípios pequenos em termos populacionais e com grande contingente de população de baixa renda e, portanto, com dificuldades de alcançar escala de produção adequada para assegurar a requerida viabilidade econômica, segundo a lógica dos subsídios cruzados? Este trabalho pretendeu analisar e discutir os elementos estruturantes que expressam a adoção da política tarifária no modelo organizacional de prestação de serviços de saneamento desenvolvido pelo Programa de Modernização do Setor Saneamento (PMSS). Nessa perspectiva, o objetivo geral deste estudo foi analisar a organização da política tarifária, presente nos marcos referenciais em caso-piloto do PMSS, enquanto desafio para a concretização da universalização do acesso aos serviços públicos de saneamento básico. O contexto é do debate entre critérios distintos de eficiência baseados no acesso aos serviços: universalização e cobrança pela sua prestação. A base teórico-conceitual que dá sustentação a este trabalho centra-se na confluência entre abordagens de análise de políticas públicas e teorias organizacionais, indicando alguns pressupostos e argumentos que levam a adoção de política tarifária na prestação de serviços de saneamento básico. Em relação aos procedimentos metodológicos, trata-se de pesquisa qualitativa que adotou o estudo de caso, enquanto estratégia, e a análise de conteúdo, como método. A unidade de análise foi o caso-piloto do Consórcio Regional de Saneamento do Sul do Estado do Piauí (Coresa Sul do PI). Da análise dos resultados da pesquisa, conclui-se que o modelo de gestão desenhado pelo PMSS para implementar a política tarifária, baseada em pressupostos de sustentabilidade econômico-financeira, pode propiciar a universalização da prestação dos serviços de saneamento básico, mas dificilmente dará condições para a universalização do acesso a estes serviços, conforme determina a Lei 11.445/2007, visto que o modelo está baseado na cobrança e, portanto, na capacidade de pagamento dos usuários. Ademais, argumenta-se que a organização da prestação em parceria dos serviços públicos de saneamento básico não deve estar vinculada apenas a sustentabilidade econômico-financeira de seus modelos, correndo o risco da eficiência financeira do modelo se tornar um fim em si mesma. Mas que, antes de tudo, deva estar apta a responder às demandas sociais por políticas públicas eficientes, entendendo eficiência para além dos critérios estritamente financeiros ou econômicos, como capacidade de investimento e financiamento, mas que também compreenda requisitos de qualidade dos serviços ofertados, dos impactos na saúde pública e no meio ambiente, sem esquecer as condições de acesso dos cidadãos aos serviços prestados. __________________________________________________________________________________________ ABSTRACTThe 1988 Federal Constitution defines basic sanitation as a government competence. It is a government responsibility improving basic sanitation offering conditions. Additionally, the Sanitation Law (Law 11.445/2207) states as the public police line of direction that the access to the sanitation services must be universalized, especially to the population with low income. Further more, according to the Law 11.445/2007, the provision of sanitation services is tied to the principles of efficiency and economic-financier sustainability. The assumption of economic-financier sustainability of the sanitation service provision is associated with the adopted tariff police. Thus, the tariff structure must foresee the utilization of cross-subsidies system as a redistribution instrument of the sanitation service provision costs among different consumers groups, and among municipalities; allowing sufficient gains in scale to enable the system’s economic-financier sustainability. However, how is this issue addressed at the regions that gather together small municipalities in terms of population but with a large amount of people with low income, and, therefore, municipalities that has difficulties to reach an ideal provision scale to ensure the economic viability requested according to the cross-subsidies system logic? This study intended to analyze and discuss the structural elements that express the adoption of tariff police in the organizational model of basic sanitation service provision implemented by the Modernization of the Sanitation Sector Program (PMSS). From this perspective, the aim of this study was analyzing how the tariff police was organized, as a challenge to make the access to basic sanitation public service provision universalized. The context is the debate between different efficiency criteria based on the service access: universally, and charging for its provision. The theoretician-conceptual base that supports this study focus on the confluence between approaches to analyze public police, and organizational theory; indicating some assumptions and arguments that leads to the adoption of tariff police for the provision of basic sanitation services. Regarding the methodological procedures, it is a qualitative research which has taken as strategy the case study, and content analysis as method. The analysis unit was the Sanitation Regional Consortia of the South of the State of Piauí (Coresa Sul PI) pilot case. Analyzing the research results it was concluded that the management model to implement the tariff police drew by PMSS (based on the assumption of economic-financier sustainability) may propitiate that the basic sanitation services provision be universalized. However, the model will hardly provide the conditions to universalize the access to these services, as stated by the Law 11.445/2007, due to the model be based on charging and, thus, on the users payment capacity. Furthermore, it is argued that organizing the provision of basic sanitation public services in Consortium should not be entailed only to its economic-financier sustainability model, at the risk of the financial efficiency of the model becomes an end on itself. In the first place, it must be able to answer the social demands for efficient public policies. Understanding efficiency beyond the financier or economics criteria, as an ability of investment and financing; but also including quality requirements of the services provided, of the effects and impacts on the public health and the environment, without forgetting the citizen access conditions to the services provided