Työttömyysturvalain toimeenpano- eli soveltamisohjeet työttömyyskassoille

Sosiaali- ja terveysministeriö antaa yhdenmukaisen käytännön aikaansaamiseksi työttömyysetuuksissa toimeenpano- eli yleiset ohjeet. Tutkielmassa selvitetään näiden käytännössä soveltamisohjeiksi kutsuttujen ohjeiden muodollista asemaa ja käytännön roolia toimeentuloturvan yhden osa-alueen eli työttömyyskassojen huolehtiman ansiosidonnaista työttömyyspäivärahaa koskevan työttömyysturvalain toimeenpanossa. Työttömyyskassat ovat osa ns. välillistä julkishal-lintoa. Suomen perusoikeusjärjestelmässä perustuslaki takaa oikeuden työttömyysturvaan sosiaalisena perusoikeutena. Perus-tuslain mukaan lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan työttömyyden, sairauden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella. Työttömyysturvasta on säädetty tavalli-sen lain tasoisella työttömyysturvalailla. Työttömyysturvan toimeenpano jakautuu usealla perusteella: itse työttömyystur-vajärjestelmä on sosiaali- ja terveysministeriön alaista toimintaa, jossa työttömyysturvaa toimeenpanevat ansiopäivära-han osalta työttömyysturvalaissa tarkoitetut työttömyyskassat ja peruspäivärahan ja työmarkkinatuen osalta Kansanelä-kelaitos. Työvoimapoliittisissa asioissa taas johto, ohjaus ja kehittäminen kuuluvat työ- ja elinkeinoministeriölle ja sen alaiselle hallinnolle, mm. työ- ja elinkeinotoimistoille paikallisviranomaisina. Työttömyysturvalain työttömyysetuuden työvoimapoliittisia saamisedellytyksiä koskevat säännökset kuuluvat TE-toimistojen toimivaltaan, kun taas varsinaiset rahaetuuksia koskevat säännökset taas kuuluvat maksajien eli Kansaneläkelaitoksen ja työttömyyskassojen toimivaltaan. Työttömyyskassalaissa työttömyyskassa määritellään keskinäisen vastuun perusteella toimiva yhteisöksi, jonka jäseni-nä on joko palkkatyöntekijöitä tai yrittäjiä. Työttömyyskassan tarkoituksena on työttömyysturvalaissa tarkoitetun ansio-turvan ja siihen liittyvien ylläpitokorvausten järjestäminen jäsenilleen. Suomessa toimii tällä hetkellä 24 palkansaajien työttömyyskassaa ja yksi työttömyyskassa yrittäjille. Työttömyyskassojen katsotaan hoitavan julkista tehtävää, kun ne toimeenpanevat työttömyysturvalakia ja maksavat jäseninään oleville yksityisille kansalaisille etuuksia, joiden rahoitta-miseen valtio verovaroin osallistuu. Työttömyysturvalain mukaan sosiaali- ja terveysministeriö antaa yhdenmukaisen käytännön aikaansaamiseksi työttö-myysetuuksissa yleiset ohjeet eli soveltamisohjeet, jotka valmistelee Finanssivalvonta. Työttömyysturvalain soveltamis-ohjeiden antamista koskeva säännös ei kuitenkaan perusta sosiaali- ja terveysministeriölle toimivaltaa oikeudellisesti sitovaan normiohjaukseen: säännös ei täytä niitä täsmällisyysvaatimuksia, jotka koskevat hallintoviranomaisen valtuut-tamista antamaan oikeusnormeja, jotka velvoittavat valtiokoneiston ulkopuolisia organisaatioita ja samalla vaikuttavat yksityishenkilöiden oikeusasemaan. Soveltamisohjeet ovat siis periaatteessa enintään heikosti velvoittavia oikeuslähtei-tä. Oikeuslähdeoppi tyypittelee oikeuslähteitä ja määrittelee niiden keskinäissuhteita ja etusijajärjestystä. Oikeuslähteet ovat se määräävä pohja, jolle oikeudellisen ratkaisun tulee perustua. Nämä lähteet ovat ensisijaisia normitiedon lähteitä, kun julkista valtaa käytetään hallinnollisessa ratkaisutilanteessa. Oikeuslähteet on otettava huomioon virkatoiminnassa sekä muutoin käytettäessä julkista valtaa. Virallislähteet taas täydentävät varsinaisia oikeuslähteitä, mutta on käytännön hallin-totoiminnassa merkittävä rooli, vaikka se onkin lähinnä toissijainen varsinaisiin oikeuslähteisiin verrattuna. Sosiaalioi-keus poikkeaa eräissä olennaisissa suhteissa oikeusjärjestyksen perinteisistä ydinalueista: sosiaalioikeuden etuuksia koskeva lainsäädäntö on toisaalta hyvin teknistä ja vaikeaselkoista, mutta toisaalta sille tyypillisiä ovat hyvin väljät säännökset, jotka jättävät harkintavaltaa niin etuuksien saamisedellytysten kuin määränkin suhteen. Lisäksi sosiaalioi-keuden ensiasteen ratkaisutoiminnalle on ominaista, että ensiasteen päätöksenteosta vastaavat muut kuin lakimiehet. Sosiaalioikeudessa lainsäädäntöä täydentävätkin viranomaisnormit, esim. välillisen julkishallinnon toimijoille annetut ja niiden antamat soveltamisohjeet. Niiden oikeuslähdeopillinen asema saattaa olla epäselvä, mutta silti ne todellisuudessa ohjaavat ensi asteen päätöksentekoa kenties merkittävämminkin kuin lainsäännökset