Il riparto di funzioni amministrative tra Stato, Regioni ed Enti locali.

Contemporaneamente alla nascita della nozione di amministrazione , si è sviluppata la definizione di funzione amministrativa, la quale, trova diretta applicazione nell’ambito della separazione verticale dei poteri dello Stato, dove attraverso diverse forme di decentramento si riduce quella “parte” di potere che le autorità centrali detengono a favore di tutti quegli enti territoriali dotati di autonomia politica . Si è poi riscontrato come la divisione dei poteri negli ordinamenti contemporanei sia stata oscurata dall’accoglimento di un altro principio, quello del decentramento amministrativo . In questi ordinamenti, e senz’altro in quello italiano, il decentramento amministrativo, da intendersi come «la distribuzione del potere tra enti e soggetti diversi, ovvero […] la dislocazione delle attribuzioni e l’assegnazione delle competenze tra più figure soggettive per lo svolgimento della funzione amministrativa» si è affiancato e si è inoltre imposto sul principio della separazione dei poteri dal momento in cui lo Stato-persona non è parso costituire più l’unico soggetto agente, ma venendo a rilevare piuttosto «altri supporti della sovranità» . Nella riflessione di S. Romano il decentramento amministrativo infatti, inizia ad essere studiato come principio di buona amministrazione, sia pur all’interno di una impostazione centralistica delle funzioni amministrative. In considerazione del fatto che è stato visto come conseguenza necessaria del consistente aumento dei compiti dello Stato, è stato fatto coincidere con il passaggio delle funzioni amministrative dal centro alla periferia. La funzione amministrativa viene quindi a trovare definizione anche in riferimento alla c.d. separazione verticale dei poteri, in base alla quale si possono distinguere solitamente gli Stati unitari da quelli composti, i primi caratterizzati dall’attribuzione del potere pubblico al solo Stato centrale o comunque a dei soggetti periferici subordinati a quest’ultimo, mentre gli altri dalla medesima distribuzione del potere tra lo Stato e gli enti territoriali. Dopo la Liberazione l’Assemblea costituente ed in particolare la seconda Sottocommissione istituita al suo interno, fu chiamata ad occuparsi dell’«organizzazione costituzionale dello Stato». In questa sede l’ipotesi federalista venne scartata perché ritenuta antiunitaria. Se, inizialmente l’art. 6 del progetto sulle funzioni amministrative regionali, il quale aveva enunciato il principio del parallelismo tra funzioni legislative e amministrative ed inoltre aveva introdotto l’istituto della delega delle funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni, faceva riferimento in modo generico ad un «principio di decentramento che sarà particolarmente determinato dalla legge», l’attuale contenuto dell’art. 5 Cost., secondo il quale «la Repubblica una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento», veniva trasferito in modo definitorio, e questo anche a causa di tutti quei territori che esigevano maggiore autonomia tra i «principi fondamentali». In questo modo, tale disposizione ha assunto importanza rilevante all’interno dell’ordinamento. La costituzionalizzazione del principio del pluralismo istituzionale territoriale , per quanto attiene al sistema amministrativo prescelto dal costituente , rappresenta un elemento di irregolarità rispetto al passato. Si riconosce infatti, che la garanzia dell’unità politica non possa essere ricercata negli strumenti amministrativi adottati fino a quel momento e questo perché si cominciavano a vedere «i risultati negativi cui avevano condotto decenni di accentramento(liberale prima e fascista poi)» . La Costituzione mediante la formulazione dell’art. 5 ha voluto evitare l’accentramento del potere per cercare di rendere meno agevole l’instaurazione di un regime autoritario attraverso la nascita di una pluralità di centri di potere. L’art. 5 Cost. è chiaramente una norma macchinosa, dalla quale emerge dapprima una particolare attenzione nei riguardi delle autonomie locali, le quali vengono riconosciute e poi successivamente promosse, e al contempo, la volontà di semplificare l’intero apparato amministrativo statale attraverso «il più ampio decentramento amministrativo». L’obiettivo del Costituente con l’utilizzo dell’espressione “autonomie locali” era quello di avere una rottura rispetto alla nozione fino ad allora utilizzata di enti territoriali, la quale comportava una forte riorganizzazione di questi ultimi, potendo Comuni e Province perseguire finalità proprie solo se queste fossero state coincidenti con quelle statali. Il Costituente ha quindi posto le basi per un collegamento tra i diversi enti territoriali che compongono la Repubblica in termini di rapporti tra ordinamenti caratterizzati da origini e sviluppi differenti ed in tal senso l’essenza della nozione di autonomia è stata identificata con la capacità dell’ente di darsi un proprio indirizzo politico ed amministrativo tale da soddisfare gli interessi da esso stesso ritenuti meritevoli di tutela . Con l’entrata in vigore della Costituzione, le autonomie locali non possono essere più intese come espressione dell’amministrazione statale, e questo perché mentre il decentramento amministrativo consiste in un’attribuzione di competenze ad organi o enti, l’autonomia locale «esprime la complessità dello Stato-comunità che si articola in una pluralità di istituzioni locali con propria soggettività costituzionale con propri fini e funzioni» . Inoltre, il richiamo al decentramento amministrativo ha ad oggetto anche il rapporto che intercorre tra la funzione amministrativa statale e gli altri livelli di governo, alla collocazione, cioè, della funzione amministrativa tra gli organi centrali e quelli periferici. L’importanza di questa nozione emerge anche dall’ultimo periodo dell’art. 5 Cost., secondo cui la Repubblica «adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento». Questo, in combinato disposto con la IX disposizione transitoria e finale, ai sensi della quale «[l]a Repubblica entro tre anni dall’entrata in vigore della Costituzione, adegua le sue legge alle esigenze delle autonomie locali e alla competenza legislativa attribuita alle regioni» , individua un preciso indirizzo per la legislazione non solo vigente ma anche per quella futura