Die Gemeindeentwicklung in Mecklenburg-Vorpommern als dynamischer Prozess zwischen Infrastruktur und Vulnerabilität

In M.-V. werden wesentliche politische Entscheidungen regelmäßig von Hinweisen auf Bevölkerungsprognosen begleitet. Dabei sind es Bevölkerungsvorausberechnungen, deren Ergebnisse maßgeblich von den getroffenen Annahmen, den zugrundeliegenden Bevölkerungsdaten und der Methodik abhängen. In Kombination mit deren weiteren Prinzipien handelt es sich eher um Modelle, deren Aussagekraft bezüglich eines langen Prognosezeitraumes stark limitiert ist. Da alternative Instrumente demgegenüber deutlich zurückstehen, können Infrastrukturentscheidungen nicht in ausreichendem Maße abgesichert werden. Vor dem Hintergrund, dass M.-V. bspw. durch eine geringe Bevölkerungsdichte oder eine Vielzahl kleiner Gemeinden gekennzeichnet ist, sollte es die oberste Prämisse sein, langfristig weithin akzeptierte Strukturen zu schaffen, die den Gemeinden eine Perspektive gibt. In diesem Sinne ist der bisherige Ansatz der Stärkung der Zentren und der infrastrukturellen Marginalisierung der übrigen Gemeinden nicht erstrebenswert. Diesem Ansatz wird eine Flexibilisierung von Infrastruktur entgegengestellt, mit der alles erfasst wird, was im politisch gesetzten Auftrag bestehende Funktionsdefizite ausgleicht oder abdeckt. Gleichzeitig wird dem Begriff der Daseinsvorsorge eine Absage erteilt, da von Grunddaseinsfunktionen bei einem staatlichen Rückzug aus der Fläche nicht mehr gesprochen werden kann. Andernfalls würden bspw. die über 65-Jährigen nicht in die Zentren „flüchten‟. Zudem muss festgehalten werden, dass mit der Flexibilisierung des Begriffes Infrastruktur auch eine Neuinterpretation der Begriffe Mobilität und Verkehr einhergeht. Mobilität zeichnet bisher durch eine technische Überbetonung aus und zielt auch auf Ortsveränderungen ab. Damit überschneidet sich Mobilität definitorisch mit Verkehr. Zugleich ist die Rolle der Infrastruktur von nachrangiger Bedeutung. Die Integration des flexiblen Infrastrukturbegriffes führt zu einer Mobilität, die einfach die Fähigkeit zur Interaktion beschreibt und Verkehr wird zu konkreten Handlungen von Subjekten oder sozialen Gruppen. Beide sind dann nur noch von den individuellen Präferenzen und der Infrastruktur abhängig, wobei die Unplanbarkeit der individuellen Präferenzen festgehalten werden muss. Die infrastrukturelle Abhängigkeit zeigt sich auch bei Vulnerabilität und Resilienz. Während Vulnerabilität für Prozesse und deren Wirkungen auf Systeme sowie Organisationen in Abhängigkeit von Infrastruktur steht, bezeichnet Resilienz den Umgang mit vulnerablen Prozessen in Abhängigkeit von der Infrastruktur und der Zielsetzung. Aufgrund der nur unzureichend vorhandenen Informationen über die Gemeinden in M.-V. stand die Verbesserung der empirischen Basis gegenüber de-taillierten Maßnahmen im Fokus. Ganz allgemein vollzog sich auf der Gemeindeebene zwischen 1990 und 2012 eine sehr vielschichtige Entwicklung. Das betrifft neben der Einwohnerzahl auch die altersgruppenspezifische Betrachtung, die der Beschäftigung sowie die Gemeindefinanzen. In Bezug zu den Einwohnerzahlen führte der Zensus zu eine deutlichen Bereinigung der Statistik. Jedoch wurde eine Rückrechnung für frühere Jahre per Gerichtsentscheid für unzulässig erklärt. Daher behalten die Werte vor 2011 ihre Gültigkeit. Während in den Jahren vor 2000 eine deutliche Suburbanisierung erkennbar war und sich in den Stadt-Umland-Bereichen entsprechende arbeitsräumliche Verflechtungen etablierten, hat sich die Suburbanisierung in der Folgezeit stark abgeschwächt und teilweise ins Gegenteil verkehrt. Getragen wird diese Entwicklung insbesondere durch die 20 - 25 sowie die über 65-Jährigen. Während bei den 20 - 25 Jährigen die ökonomischen Motive überwiegen, welche eine selektive Reurbanisierung stützt, hat die Wanderung der über 65-Jährigen eher infrastrukturelle Gründe. Die infrastrukturelle Marginalisierung der kleinen Gemeinden trifft auf eine Altersgruppe, die in zunehmenden Maße zu keiner Kompensation mehr fähig ist und so in Richtung der zentralen Orte abwandert. Alternativ zieht es diese Altersgruppe auch in touristisch bedeutsame Gemeinden. Damit tritt eine planerisch opportune Wanderungsbewegung ein, welche die Prämisse der Stärkung der Zen-tren unterstützt. Diese Segregation vollzieht sich vor einer dispersen Siedlungsstruktur, welche durch die politische Rahmensetzung und gezielte Vermarktungsstrategien in der Vergangenheit verfestigt wurde, die den individuellen Präferenzen viel Freiraum ermöglichte. Die Infrastrukturkonzentration destabilisiert die Strukturen und fördert wiederum die Arbeitsplatzkonzentration in den Zentren. Allein die Ober- und Mittelzentren vereinten 2012 60 % der SV Beschäftigungsverhältnisse. Die Arbeitsplätze sind damit weit stärker konzentriert als die Bevölkerung und hohe Auspendlerquoten die Folge. Dabei obliegt der Ausgleich infrastruktureller Defizite den Gemeinden, die wiederum eine hohe fremdbestimmte Ausgabenlast zu bewältigen haben. Demgegenüber steht ein KFA, der sich nicht an den realen Aufwendungen orientiert, so dass infolgedessen die Investitionen reduziert wurden. Des Weiteren sind finanzielle Spielräume kaum vorhanden. Im Ergebnis markiert bspw. die selektive Bevölkerungsentwicklung oder die Handlungsunfähigkeit der Gemeinden, die aus der Entwicklung der Gemeindefinanzen resultiert, jeweils einen vulnerablen Prozess, die bisher nicht adäquat bewältigt werden. Die Stärkung der Zentren kann nur im Hinblick auf die politische Zielsetzung als eine positive Resilienzstrategie für eine Handvoll Gemeinden bezeichnet werden. Um eine zukünftige Alternativendiskussion anzuregen, wurden die Gemeinden im Anschluss einer multivariaten Analyse unterzogen. Zur Absicherung der Ergebnisse wurde eine Prüfung auf Normalverteilung sowie eine Untersuchung auf stochastische Unabhängigkeit vorgeschaltet. Die Prüfung auf Normalverteilung hat ergeben, dass diese für keine der 165 Variablen vorlag. Die maßgebliche Ursache hierfür liegt in der Betrachtungsebene der administrativen Einheiten und dem hohen Anteil der Gemeinden bis 2.000 Einwohner. Allerdings sind die Gemeinde gerade Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit, so dass sich eine Änderung der Betrachtungsebene ausschloss. Folglich führte die Gliederung der administrativen Einheiten in M.-V. in Abhängigkeit von den Einwohnerzahlen zu Autokorrelationen zwischen den einzelnen Variablen. Diese Zusammenhänge bestanden auch bei Variablen mit einem zeitlichen Trend, so dass als Folge der Prüfung auf stochastische Unabhängigkeit die Clusteranalyse in zwei Analysen mit jeweils einem Variablenblock geteilt wurde. Die Anzahl der betrachteten Variablen reduzierte sich hierbei auf insgesamt 88. Das Resultat der ersten Clusteranalyse waren 5 Klassen, wobei Rostock eine eigene Klasse bildete. Die anderen Städte wie Greifswald, Stralsund, Neubrandenburg, Wismar sowie Schwerin formten ihrerseits einen Cluster und die übrigen Gemeinden verteilten sich auf die anderen drei Klassen. Insbesondere zahlreiche Tourismusgemeinden und zentrale Orte traten in einem eigenen Cluster deutlich hervor. Die Dominanz der großen Gebietskörperschaften zeigte sich auch in der zweiten Clusteranalyse, wobei sich die Struktur mit 6 Klassen als sehr stabil erwies. Die Ergebnisse wurden nach-folgend in einer Typisierung zusammengefasst, wobei sich 14 Regionaltypen erga-ben, deren Interpretation 7 Haupttypen offenbarte. Neben Rostock als Regiopole treten u. a. Regionalzentren, Kleinstgemeinden oder Gemeinden mit eingeschränkter Leistungsfähigkeit auf. Durchaus bemerkenswert ist der Umstand, dass einige Gemeinden von Usedom und Rügen eher Stadt-Umland-Gemeinden entsprechen und solche mit einer eingeschränkten Leistungsfähigkeit eher im Osten des Landes anzutreffen sind. Daneben sind Tourismusgemeinden ähnlich strukturiert wie Mittelzentren und zahlreiche Grundzentren grenzen sich lediglich über ihren Status von anderen Landgemeinden ab. Darüber hinaus grenzt sich diese Gliederung deutlich von der des Landes mit den ländlichen Gestaltungsräumen ab. Zur Identifizierung dieser wurden Kriterien herangezogen, die stochastisch nicht unabhängig sind, welche zur Basis für ein politisch motiviertes Ranking wurden. Die damit aufgeworfene These von der fragwürdigen Zukunftsfähigkeit, ist in erster Linie politisch determiniert. Insgesamt zeigt sich mit der Handlungsmaxime „Stärkung der Zentren‟ ein vulnerabler Prozess, der sich in der Gemeindeentwicklung deutlich niederschlägt. Zur Vermeidung einer weiteren Vertiefung ist zunächst eine theoretische Neuausrichtung, wie sie in Grundzügen vorgestellt wurde, notwendig. Dabei ist die Forderung, dass Infrastruktur flexibilisiert werden muss, nicht neu. Sie wurde bspw. schon in Zusammenhang neuer interkommunaler Kooperationsformen postuliert. Die bisherige normative Fixierung der langfristigen Infrastrukturentwicklung über ROG und LPlG manifestiert die Reduzierung des ländlichen Raumes auf seinen existentiellen Kern und ignoriert gewachsenen Strukturen und individuelle Präferenzen der lokalen Bevölkerung. Im nächsten Schritt sollten die Bevölkerungsprognosen um andere Instrumente ergänzt werden, um frühzeitig bestimmte Entwicklungen aufzudecken und zu gestalten. Hierbei sollten die Akteure vor Ort, insbesondere die Gemeinden, auch in der Lage sein, die Gestaltungskompetenz wahrzunehmen. Das setzt voraus, dass zur Erfüllung der Pflichtaufgaben keine Liquiditätskredite erforderlich sind. Sollte eine aufgabengerechte Finanzausstattung nicht möglich sein, muss die derzeitige Aufgabenverteilung zwischen den Kommunen, dem Land sowie dem Bund neu geregelt werden. Eine fremdbestimmte Aufgabenträgerschaft und starre Richtwerte hinsichtlich der infrastrukturellen Ausgestaltung sind Mittel der Vergangenheit, die eine Flexibilisierung und mehr gemeindliche Selbstverantwortung nicht zulassen. Danach kann man beginnen über eine Gemeindegebietsreform Organisationsschwächen zu beseitigen und eine Resilienzstrategie zu verfolgen, die sich nicht allein in einer weiteren Infrastrukturkonzentration erschöpft.In Mecklenburg-West Pomerania essential political decisions are regularly accompanied by indications of projections by the population. These population´s projections´ results depend to a large extent on assumptions, population data and the methodology used. In combination with their further principles, these are rather models, the significance of which is strongly limited in relation to a long prognosis period. As alternative instruments are clearly less adequate, infrastructure decisions cannot be sufficiently covered. Against the background that Mecklenburg-West Pomerania, for example, is characterized by a low population density or a multitude of small municipalities, it should be the top premise to create widely accepted structures which give a perspective to the communities. So the previous approach to strengthening the centers and infrastructural marginalization of other municipalities is not desirable. This approach is made possible by a more flexible infrastructure, with which everything is recorded and which compensates or covers existing functional deficits in political tasks. At the same time, the term "services for the public" is denied, since there is no longer any reason to speak of basic existential functions in case of a state withdrawal from the area. Otherwise, the over 65-year-olds would not "escape" to the city centers. In addition, it is important to note that a more flexible interpretation of the concept of infrastructure also includes a reinterpretation of the concepts of mobility and transport. Mobility so far has been characterized by technical over-interpretation and is also aimed at changes in location. So the definition of mobility overlaps with the definition of traffic. At the same time, the role of infrastructure is of subordinate importance. The integration of a flexible infrastructure concept leads to a definition of mobility that simply describes the ability to interact, whereas traffic describes concrete actions of subjects or social groups. Both are dependent on individual preferences and infrastructure only, while the unpredictability of individual preferences must be documented. Infrastructural dependency is also evident in vulnerability and resilience. While vulnerability stands for processes and their effects on systems as well as organizations depending on infrastructure, resilience describes a handling of vulnerable processes depending on infrastructure and objectives. Due to insufficient information about communities in Mecklenburg-West Pomerania, the focus was on an improvement of the empirical basis compared to detailed measures. Since chapter 2.5 drew a wide conclusion, the following text will be limited to the essentials. Between 1990 and 2012 there was a very complex development at the community level in general. Apart from the number of inhabitants, this also applies to age group-specific considerations, considerations of employment and to community finances. In relation to the number of inhabitants, the census led to a clear adjustment of statistics. However, a retroactive accounting for previous years was declared inadmissible through court decision. Therefore, the values before 2011 remain valid. While a clear suburbanization was apparent before 2000, and the city-surrounding areas were able to establish appropriate interdependencies of working space, suburbanization in the later period has strongly weakened and partially reversed. This development is particularly supported by 20 to 25 as well as by over 65-year-olds. While in 20 to 25-year-olds, which support a selective reurbanization, economic motives prevail, the migration of over 65-year-olds has rather infrastructural reasons. The infrastructural marginalization of small communities comes upon an age group which is increasingly unable to compensate and thus moves towards more central locations. Alternatively, this age group is also attracted by communities of touristic interest. In this way there is a planning opportune migration which supports a strengthening of the centers. This segregation takes place before a dispersed settlement structure, which has been consolidated in the past by political framework and targeted marketing strategies, which allowed the individual preferences a great deal of freedom. The concentration of infrastructure destabilizes structures and, in turn, supports concentration of employment in the centers. In 2012 the upper and middle centers solely combined 60% of employment conditions for employees required to pay social security contributions (SV). Workplaces are therefore much more concentrated than the population which results in high commuter rates. The communities are responsible for balancing the infrastructural deficits, which in turn have to cope with a high, otherdirected output workload. On the other hand, there is a municipal financial equalization (KFA), which is not based on real expenses and which lead to a reduction of investments. In addition, there are hardly any financial scopes. As a result, for example, the selective population development or the paralysis of communities, which result from the development of community finances, mark a vulnerable process which has not yet been handled adequately. Strengthening the centers can only be described as a positive resilience strategy for a small number of communities in regards to political objectives. In order to stimulate a future discussion of alternatives, the communities were subsequently subject to multivariate analysis. In order to secure the results, a check for normal distribution as well as an investigation on stochastic independence was executed. The test for normal distribution showed that this was not the case for any of the 165 variables. The main reason for this is the choice of perspective on the administrative entities as well as the high proportion of municipalities with up to 2,000 inhabitants. However, the community is this paper’s object of investigation, so that a change in the level of observation was impossible. Consequently, a structuring of Mecklenburg-West Pomerania’s administrative units, which are depending on the number of inhabitants, leads to autocorrelations between the individual variables. These correlations also existed in variables with a temporal trend so that, as a result of the stochastic independence test, the cluster analysis was divided into two analyses, each consisting of one variable block. The number of variables considered thus reduced to a total of 88. The result of the first cluster analysis were 5 classes, with Rostock forming a separate class. The other cities, such as Greifswald, Stralsund, Neubrandenburg, Wismar, and Schwerin, formed another cluster and the rest of the communities is spread to the remaining three classes. Especially numerous tourist communities and central locations emerged clearly within their own cluster. The dominance of large regional authorities was also shown in the second cluster analysis, whereas a structure including 6 classes proved to be very stable. The results were then summarized in a typing, resulting in 14 regional types, whose interpretation revealed 7 main types. In addition to Rostock as a regiopolis, there were regional centers, small communities or municipalities with limited capacity. The fact that some communities of Usedom and Rügen rather tend to correspond to city-surrounding communities and that those with a limited capacity are more likely to be found in the east of the country is very remarkable. In addition, tourism communities are similarly structured as middle centers and numerous lower-order centers are only separated from other rural communities by their status. In addition, this structure is clearly different from that of rural design areas. In order to identify these, criteria were used which are not stochastically independent and which have become the basis for a politically motivated ranking. The consequential thesis of a questionable sustainability is, above all, politically determined. Overall, the guiding principle “strengthening of the centers” results in a vulnerable process, which is clearly reflected in community development. In order to avoid further specializations, a theoretical reorientation, as basically presented in this paper, is necessary. Demands for a more flexible infrastructure are not a novelty. It has already been postulated, for example, in the context of new inter-communal forms of cooperation. The previous normative fixation of the long-term infrastructure development via regional planning laws (ROG) and country planning acts (LPlG) manifests the reduction of rural areas to their existential core and ignores organically grown structures as well as individual preferences of the local population. As a next step, the population forecast should be supplemented by other instruments in order to identify and shape certain developments at an early stage. In this case local actors, particularly communities, should be able to make use of those shaping skills. This presupposes that no liquidity loans are required in order to fulfill the mandatory tasks. If sufficient financial resources cannot be made available, the current distribution of tasks between communities, the state and the federal government must be revised. An other-directed task assignment and rigid guidelines regarding the infrastructure design are outdated means which allow neither more flexibility nor more municipal self-responsibility. After that, it might be possible to eliminate organizational weaknesses through a district reform and pursue a resilience strategy, which is no longer limited to a further concentration of infrastructure