Os mecanismos de combate à fraude e ao abuso fiscal em IVA

Presentemente, a fraude ao IVA consubstancia uma das maiores preocupações da Comissão Europeia, assim como de cada um dos 28 Estados-Membro da União Europeia (“U.E.”). Esta preocupação resulta da importância significativa que o IVA vai ganhando nas receitas dos Estados-Membro e consequentemente das receitas da U.E., porquanto o IVA enquanto imposto comunitário contribui para o orçamento próprio da U.E.. Face ao que o IVA representa neste contexto, as autoridades tributárias nacionais dos 28 Estados-Membro têm vindo a ser desafiadas a estar um passo à frente dos infratores, que tentam evitar o pagamento do imposto ou arrecadar um benefício indevido. Porém, as autoridades tributárias têm vindo a ser surpreendidas pelo grau de sofisticação dos esquemas de fraude fiscal, especialmente no que diz respeito à fraude carrossel, típica das operações intracomunitárias. Os motivos para o nível de sofisticação atingido, entendemos nós, está diretamente relacionado com os aumentos de taxas de imposto por um lado, e a diminuição do nível de vida da população causada pela contração da economia desde 2008, por outro. Com efeito, a dificuldade sentida pelos contribuintes em fazer face à carga fiscal que lhes é imposta tem funcionado como incentivo à criatividade dos contribuintes incumpridores. A situação torna-se particularmente grave quando o contribuinte cumpridor percebe que está literalmente a pagar para compensar os incumprimentos dos infratores. Neste cenário, podemos assistir mais uma vez a um incentivo às práticas contrárias à lei. É neste ponto que encontramos maiores entraves à concretização do princípio da justiça fiscal. Esta dificuldade não é exclusiva do IVA mas é comum a todos os impostos, sejam incidentes sobre o consumo ou sobre o rendimento, incidam sobre pessoas singulares ou pessoas coletivas. Contudo, não podemos deixar de salientar que o imposto com maiores fragilidades ao nível do controlo é, em nosso entender, o IVA, precisamente. Essa foi também uma das motivações para a escolha do tema aqui desenvolvido. Como teremos oportunidade de verificar ao longo da dissertação, as fragilidades apontadas ao IVA resultam, não raras vezes, da cumplicidade dos próprios consumidores finais sobre quem recai o imposto, no fim da cadeia. Sem se darem conta, acabam muitas vezes por pagar IVA nos bens e serviços adquiridos, permitindo aos sujeitos passivos responsáveis pela entrega do IVA ao Estado, arrecadar o valor correspondente para seu benefício próprio, em violação absoluta dos princípios que subjazem ao sistema do IVA, de entre os quais destacamos o princípio da neutralidade. São precisamente os consumidores finais que contribuem para a ocultação de operações relevantes para efeitos de IVA, lesando o Estado e no limite, lesando-se a si mesmos. É quase irónico se pensarmos nessa perspetiva mas é essa a realidade observada. Foi essa mesma realidade que resultado, e tem resultado com bastante frequência nos últimos tempos, na adoção de cada vez mais medidas de controlo à fraude e ao abuso fiscal. No entanto, a adoção dessas medidas não tem sido pacificamente recebida por parte dos contribuintes que se recusam a ser “polícias” do Estado. Entendem os contribuintes que as funções de inspeção e controlo não são da sua competência, o que reconhecemos. Porém, face à diminuição de receita fiscal em resultado de práticas abusivas e fraudulentas, poucas alternativas restam: ou se aumenta a carga fiscal ou se melhoram os mecanismos de controlo. Enquanto mal necessário, cremos que a segunda opção é a menos lesiva para o contribuinte, que tem o dever cívico de colaborar. Tomando como certo que este é um problema sem fim à vista, propomo-nos a analisar os métodos que têm vindo a ser adotados com vista a combater a fraude e ao abuso, propondo soluções que consideramos adequadas à resolução deste flagelo. Quando olhamos para as soluções possíveis, somos obrigados a observar não só a realidade nacional mas também o contexto europeu em que nos inserimos. Não podemos ignorar a génese comunitária do imposto, nomeadamente a Diretiva IVA enquanto orientadora das legislações nacionais em tudo o que se refira ao IVA. É por este motivo que a articulação entre os vários Estados-Membro, nomeadamente das suas autoridades tributárias nacionais, adquire neste momento, em nosso entender, uma importância crescente. Neste contexto, diversas medidas adotadas no combate à fraude no IVA apontam precisamente nesse sentido: o sentido de harmonização e de cooperação. Afinal, num mercado cada vez mais comunitário e menos doméstico, a união fiscal afigura-se cada vez mais adequada à realidade atual. A este respeito, entendemos que o IVA é o melhor exemplo da ainda tímida união fiscal, apesar de todas as insuficiências detetadas. As referidas insuficiências resultam, em nossa opinião, da dificuldade de harmonizar a legislação e regulamentação em matérias tão sensíveis como as de natureza fiscal, nomeadamente devido às realidades tão díspares observadas em cada Estado-Membro, que adquirem maior relevância quando se definem políticas fiscais. Se em matéria de IVA, essas divergências podem ser mais facilmente colmatadas, o mesmo não se poderá dizer relativamente aos impostos sobre o rendimento. O IVA pago por cada pessoa numa base mensal ou anual é variável de acordo com as suas opções de consumo, o que já não se verifica nos restantes impostos. Se as matérias de natureza fiscal, em geral, são delicadas, as de natureza fiscal no âmbito dos impostos sobre o rendimento, revestem-se de particular sensibilidade. É, portanto, mais fácil iniciar um processo de união fiscal usando como cobaia o imposto sobre o consumo, um imposto caracterizado pelo efeito anestésico que comporta. Esta e outras características do imposto serão desenvolvidas ao longo da dissertação. Uma vez justificada a necessidade de adotar medidas mais exigentes do ponto de vista do controlo, cumpre salientar que as nossas propostas de atuação vão no sentido de garantir a harmonização das regras aplicáveis e a cooperação entre as várias autoridades tributárias dos vários Estados-Membro, mas não só. Não obstante esse objetivos mais gerais, as nossas propostas vão mais além na sua concretização: à semelhança do que se passa, por exemplo ao nível da União Bancária, em que o Banco Central Europeu assume as funções de supervisão, até agora exclusivamente confiadas às autoridades de supervisão nacionais. A ideia da criação de uma autoridade tributária comum a todos os Estados-Membro, na qual interagissem equipas de inspeção pertencentes às diferentes autoridades nacionais seria um passo em frente nos objetivos principais de harmonização e cooperação, tanto ao nível substantivo como ao nível dos procedimentos adotados. Os custos inerentes à criação desta entidade seriam suportados pelo orçamento próprio da U.E. para o qual os vários Estados contribuem com parte da sua receita proveniente do IVA. Também a possibilidade de aplicar uma taxa de IVA única em toda a U.E. nos surge como hipótese atendível capaz de assegurar maior segurança jurídica e de simplificar a atuação da proposta autoridade tributária europeia. O mesmo se diga relativamente à declaração periódica normalizada e à fatura única que já fazem parte integrante do horizonte comunitário. Estas e outras medidas são desenvolvidas a longo do trabalho: umas já aplicadas atualmente, outras recentemente adotadas, ainda outras com data de entrada em vigor já prevista e, por último, algumas que não passam de ideais ainda longe de poderem ser concretizados. De entre todas as medidas apresentadas destacamos aquela que menos depende de imposições legais, fazendo a sua aplicação parte da autonomia privada de cada um de nós bem como do cumprimento de um dever de cidadania que assume cada vez mais importância: cada contribuinte tem de apreender a ideia de que a exigência de fatura nos bens e serviços adquiridos é um dever de cidadania capaz de resolver muitos problemas que estão na origem da tão contestada subida das taxas de imposto em vigor, seja ao nível do rendimento como ao nível do consumo.Nowadays, VAT fraud constitutes one of the major concerns of the European Commission, as well as each of the 28 EU Member States. This concern results from the raising importance that VAT is gaining revenues of Member States and consequently in the revenue of the EU, since the VAT as an European tax, contributes to the EU's own budget. Based on the importance that VAT represents on the above context, the national tax authorities of the 28 Member States have been challenged to be one step ahead of the lawbreakers, who try to avoid paying tax or collect an undue benefit. Notwithstanding, the tax authorities have been surprised by the sophistication degree of tax fraud schemes, especially with regard to carousel fraud, typical of intra-community transactions. The reasons for the level of sophistication achieved, we believe, are directly related to the increases in tax rates on the one hand, and the decreased level of life caused by the economy contraction since 2008, on the other hand. Indeed, the difficulties faced by taxpayers to addressing the tax burden imposed on them have worked as an incentive to the creativity of non-compliant taxpayers. The situation becomes particularly serious when the compliant taxpayer realizes that he literally pays to compensate the noncompliance of lawbreakers. In this scenario, we can observe, once again, an incentive for practices contrary to law. This is where we find the biggest barriers to implementation of the principle of fair taxation. This difficulty is not exclusive of VAT but is common to all taxes, whether levied on consumption or on income and paid by taxable or non-taxable persons. Nevertheless, we must emphasize that the tax with major weaknesses at the control level is, in our opinion, VAT. This was also one of the motivations for choosing the theme developed here.As we shall see throughout the present dissertation, the weaknesses identified in terms of VAT are often due to the complicity of final consumers themselves who bear the tax at the end of the chain. Without realizing it, in a large range of transactions, final costumers pay the VAT charged on goods and services purchased allowing taxpayers responsible for the delivery of VAT raise the corresponding value for their own benefit, in complete violation of the principles underlying the VAT system, such as the principle of neutrality. The mentioned consumers contribute to the omission of relevant transactions for VAT purposes, damaging not only the country budget but also themselves. It is almost ironic when you consider that perspective but that is the reality observed. That reality has resulted, quite often lately, in the adoption of increasingly control measures for tax avoidance, tax fraud and abuse. However, the adoption of these measures has not been peacefully received by taxpayers, who refuse to be “police" for the Government, controlling the taxpayers‟ behavior. The reason for this refusal is related with the assumption that inspection and control functions are not taxpayer‟ obligations. Although we agree that the inspection and control are not taxpayer‟ functions, before the decrease in tax revenues as a result of abusive and fraudulent practices there are few alternatives left: either increase the tax burden or improve mechanisms control. While a necessary evil, we believe that the second option is the least harmful to the taxpayer. Taking for granted that this is a problem with no end in sight, we propose to analyze the methods that have been adopted to combat fraud, proposing solutions that we consider appropriate to the resolution of this scourge. Looking for possible solutions, we must observe not only the national environment but also the European context. We cannot disregard the European genesis of VAT, including VAT Directive while guiding national laws in everything that relates to this tax.For this reason, the articulation between the Member States, including national tax authorities, acquires at this point, an increasingly importance. In this context, several measures implemented to combat VAT fraud indicate precisely this way: the way for harmonization and cooperation. In this regard, we understand that VAT is the best example of a shy fiscal union, despite all the weaknesses detected. In our opinion, the referred weaknesses resulted from the difficulty in harmonize legislation and regulation in matters so sensitive as the ones with fiscal character, particularly due to different realities registered in each Member State becoming more important in the definition of fiscal policies. If in terms of VAT these differences can be more easily remedied, the same cannot be said in respect of income taxes. The VAT paid by each person on a monthly or annual basis varies according to their consumption choices, which are no longer seen in other taxes. If fiscal matters are in general complex, the fiscal matters in the scope of income taxes are particularly sensitive. Therefore it is easier to start a process of tax union using as example a consumption tax (VAT), a tax characterized by comprising anesthetic effect. This and other features of the tax will be developed throughout the dissertation. Once it was already justified the need to adopt most demanding measures in terms of control, it should be noted that our proposals have the purpose to guaranty the harmonization of the rules applied and the cooperation between Tax Authorities of different Member States, but not limited to this. Despite this more general goals, our proposals go further in its realization: similarly to what happens, for example at the level of Union Bank, where the European Central Bank has the supervisory functions, so far exclusively entrusted to the authorities national supervision. The idea of creating an European tax authority common to all Member States, which allow the interaction between national inspection teams would be one more step in order to achieve the main objectives of harmonization and cooperation, both substantive level and at the level of the adopted procedures. The costs of creating this entity would be supported through the budget of the EU for which the Member States contribute with a portion of its VAT revenues. Also the possibility of applying a single rate of VAT throughout the EU can be seen as hypothesis able to ensure greater legal certainty and simplify the performance of the proposed European tax authority. The same applies to the standard and the single bill that are already in the EU plans. These and other measures are developed throughout the work: some already implemented currently , other recently adopted , still others with date of entry into force already provided and, finally, some of which are merely ideals still far from being realized. Among all the measures presented, we underline one that depends least of legal requirements, but more of the private autonomy as well as the fulfillment of a duty of citizenship that is becoming increasingly important: each citizen has to grasp the idea that the require invoice for the goods and services purchased is a duty, able to solve many problems that are at the origin of such disputed rising tax rates applicable to the income as in the consumption level