Kontraktens rolle : Et eksempel fra lokal bussektor

Oppgaven ser på hvordan kontraktsinnholdet er viktig for måloppfyllelse av oppdraget for arbeidsgiver. Forskjellen på bedrifts- og samfunnsøkonomiske analyser er at også eksterne effekter inngår i en samfunnsøkonomisk analyse. Tilstedeværelsen av blant annet eksterne effekter i markedet for kollektivtransport fører til at et normalt marked organisert som et fritt konkurransemarked vil gi en form for markedssvikt. Med markedssvikt menes forhold som gjør at markedsøkonomien ikke fungerer godt for å realisere en effektiv ressursbruk. Eksterne effekter kan defineres som virkninger av en aktørs aktivitet som berører andre aktørers nytte og/eller produksjon, og som aktøren ikke tar hensyn til i sin tilpasning fordi de eksterne virkningene ikke reflekteres i prisen (Hjelle & Grøvdal, 1998). Eksempelvis kan en ekstern effekt være redusert trafikktetthet som følge av et velfungerende kollektivtransporttilbud. Kollektivtrafikken har også en miljøfordel i form av at flere mennesker benytter samme kjøretøy noe som fører til at utslippet av forurensing og støy per trafikant vil være mindre enn ved bruk av privattransport (Norheim & Ruud, 2007). Ved at eksterne effekter bare inngår i samfunnsøkonomiske analyser oppstår det et avvik mellom privat- og bedriftsøkonomisk hensyn på den ene siden og samfunnsøkonomiske hensyn på den andre siden. En privat operatør vil ikke ta hensyn til de eksterne effektene ved sin tilpasning med mindre effektene er internalisert ved eksempelvis avgifter. I kollektivtransporten avhjelpes markedssvikten gjennom inngripen fra myndighetene i form av offentlige markedstiltak som avgifter, krav til rutetilbud, tilskuddsordninger med mer. Reguleringen er et resultat av ønske om blant annet å sikre et transporttilbud i områder hvor det ikke vil være bedriftsøkonomisk lønnsomt å drive (Norheim & Johansen, 2000). Direkte kjøp av oppdrag gjennom forhandlinger har vært vanlig praksis i kollektivtransporten i Norge, før det ble åpnet for bruk av anbud i 1994. Ved direkte kjøp gjennom forhandlinger vil det ikke være en konkurranse om markedet. Retten til tjenesteproduksjon tildeles en tilbyder, eller i enkelte tilfeller vil tjenesten bli utført av det offentlige, uten bruk av konkurranse som virkemiddel (Fearnley & Longva, 2006). I rendyrket form innebærer en anbudskonkurranse at det offentlige definerer kvaliteten på det tilbudet som skal konkurranseutsettes, og hvor konkurransen først og fremst handler om hvem som kan imøtekomme de gitte kriteriene til lavest mulig kostnad. Den private aktøren som leverer det beste anbudet , vinner, og får enerett på strekningen/området i kontraktsperioden (Norheim & Ruud, 2007). Kontrakten vil være bindeleddet mellom det offentlige og den private operatøren gjennom kontraktsperioden. Bruttokontrakter, som er vanlig ved anbudskonkurranse, innebærer at operatøren står ansvarlig for selve driften av tilbudet, etter oppdrag fra myndighetene, mot en gitt betaling fastsatt i kontrakten. Operatøren påføres en produksjonsrisiko i form av å levere tilbudet, mens billettinntektene og påfølgende inntektsrisiko, tilfaller myndighetene (Norheim & Ruud, 2007). Dette vil si at de eksterne effektene som genereres av et velfungerende kollektivtilbud ikke vil reflekteres i det bedriftsøkonomiske regnskapet, da operatøren mottar fastlønn og således er forsikret mot fluktuasjoner i passasjergrunnlaget. Adferdsrisiko eksisterer når målet for oppdraget hos operatøren ikke er det samme som hos det offentlige. Dersom operatøren ikke motiveres til å ønske fornøyde trafikanter og flere reisende, vil det heller ikke reflekteres i operatørens tilpasning til kontrakten. For å imøtekomme trusselen om adferdsrisiko er det ved Romeriksanbudet utviklet en incitamentsavtale av oppdragsgiver, Ruter, hvor operatørens belønning er basert på det observerbare og variable utbyttet av oppdraget; kundetilfredsheten. Ved avvik fra et tilfredsstillende kollektivtilbud vil kundetilfredsheten synke, og trafikantene vil velge alternative reisemåter. Dette er særlig aktuelt ved Romerike hvor andelen ”tvungne trafikanter” uten alternativ reisemåte, er svært lav. Bonus/malus ordningen er et forsøk på å internalisere de samfunnsnyttige effektene et velfungerende kollektivtilbud genererer, slik at den private operatørens nytte vil øke ved tilfredse kollektivreisende og motsatt reduseres dersom de reisende ikke er fornøyd med tilbudet. Ved å belønnes basert på det variable elementet ”kundetilfredshet” er det ment at operatøren skal utsettes for en viss risiko, på inntektssiden, slik at det vil være motiverende for operatør å søke å øke kundetilfredsheten i markedet. Størrelsen på incitamentet vil være avgjørende for hvorvidt incitamentsordningen vil virke adferdsendrende på operatøren. Det kvalitetselementet som oppnådde lavest vektet poengsum i andre halvår 2009 var elementet ”alt i alt – hvor fornøyd er du”, som er det elementet som veies tyngst ved utbetaling av bonus. Elementet skal reflektere den totale tilfredsheten ved tilbudet noe som inkluderer elementer som operatøren ikke selv er ansvarlig for, som eksempelvis rutetilbudet og frekvens. Kvalitetselementet kan således sies å søke å oppmuntre operatøren til å komme med forslag om endringer vedrørende rutetilbudet til Ruter. Dette er positivt i form av at operatøren besitter lokalkunnskap om markedet, og ikke å benytte seg av denne kan ses som ”sløsing” av kunnskap om markedet. Den omfattende gebyrlisten i incitamentsavtalen skal videre sørge for at minimumsnivå på kjøreoppdraget opprettholdes. Eksempelvis vil operatøren ved forsinkelser over ett minutt ilegges gebyr på kroner 3000 per forsinket avgang. Forsinkelser verdsettes høyt av trafikantene da det reflekterer uventet reisetid og påfølgende redusert trafikantnytte. For en tenkt bussreise med førti passasjerer og en forsinkelse på fem minutter vil den samfunnsøkonomiske kostnaden per avgang forsinket være lik kroner 1440. Det vil si at den bedriftsøkonomiske nytten vil reduseres mer enn den samfunnsøkonomiske kostnaden relatert til forsinkelsen, og reflekterer at operatøren vil ønske å tilpasse seg slik at forsinkelser i høyest mulig grad unngås. Erfaringer så langt, ved gebyrlegging av operatøren ved Romeriksanbudet, viser imidlertid at operatøren bare har blitt gebyrlagt for noen ytterst få avvik fra minimum på kjøreoppdraget. Dette kan sies å illustrere at kostnadene for Ruter ved å verifisere den omfattende gebyrlisten for Romeriksanbudet er høyere enn eventuelle inntekter ved innkreving av gebyr. Da trusselen om gebyrlisten viser seg å være liten, vil operatørens tilpasning til kontrakten avhenge av hvorvidt de økonomiske insentivene basert på kvalitetselementene operatøren måles etter, er store nok til å virke adferdsendrende på operatør