Miljø og vegprosjekter : Om luftutslipp og nyttekostnadsanalyse hos Statens vegvesen

Statens vegvesen foretar nyttekostnadsanalyse i forbindelse med utredning av større og mindre vegtransportprosjekter, hvor man forsøker å se på summen av konsekvenser, både prissatte og ikke-prissatte, og veie disse opp mot investeringskostnaden. Blant de prissatte virkningene finner vi miljøkonsekvenser, og da spesielt utslipp til luft i form av klimagasser, og andre utslipp som er skadelig for helse og miljø, både lokalt regionalt og globalt. ”Effekt” er et dataverktøy utviklet av SINTEF på oppdrag fra Vegdirektoratet som brukes til å beregne og sammenstille prissatte effekter. Primært er dette et verktøy som beregner effekten av å rette ut strekninger og forbedre vegnett, men effekter i form av tidskostnader, kjøretøykostnader, ulykkeskostnader og miljøkostnader både for personbiler, næringstransport og kollektivtransport kan beregnes i modellen (Statens vegvesen 2008a). Effekt har noen naturlige begrensninger når det kommer til såkalte konseptvalgutredninger, hvor man ikke bare skal vurdere ulike vegprosjekter, men se på ulike valg av konsepter for å løse en bestemt transportmessig utfordring. Det såkalte KS-regimet gjelder alle prosjekter med en kostnadsramme på over 500 millioner kroner (pr 2006). KS står for kvalitetssikring, og for prosjekter over nevnte kostnadsramme skal det gjennomføres ekstern kvalitetssikring av beslutningsgrunnlaget to ganger: KS1 er på konseptnivå, derav betegnelsen konseptvalgutredning, (heretter KVU), KS2 er en mer nøye kvalitetssikring av kostnadsoverslag etter at hovedkonsept er valgt (Statens vegvesen 2006) Med konsept menes den grunnleggende ideen eller overordnede systemløsningen for hvordan kartlagt behov skal dekkes, gjerne konkretisert gjennom hovedmål og mål (Statens vegvesen 2006). Eksempler her kan være utbedring av jernbane, tiltak som går på bosettingspolitikk (eks fortetning i sentrum), lokalisering av næringsområder, barnehager, osv. Effekt Effekt er som sagt utviklet på oppdrag fra Vegdirektoratet, og er et verktøy som beregner og sammenstiller prissatte konsekvenser. Programmet bygger fullt ut på vegvesenets Håndbok 140 – Konsekvensanalyser (Statens vegvesen 2006), som igjen bygger bl.a. på Finansdepartementets veileder i samfunnsøkonomiske analyser (FIN 2005). Effekt beregner de prissatte konsekvensene, som endringer i reisetid, kjørekostnader, ulykker, miljø og drift/vedlikehold. I konsekvensanalyser skal det også tas hensyn til ikke prissatte effekter, som er delt inn i temaene landskapsbilde/bybilde, nærmiljø og friluftsliv, naturmiljø, kulturmiljø, og naturressurser. Disse konsekvensene måles ikke i kroner og øre, men vurderes etter en ni-delt skala som går fra meget stor positiv konsekvens til meget stor negativ konsekvens (Statens vegvesen 2006). Disse konsekvensene beregnes da ikke i Effekt, selv om Effekt inneholder en modul for oppstilling og synliggjøring av disse (Statens vegvesen, 2006). Miljø og transport En av fremtidens store utfordringer etter hvert som det blir flere mennesker i verden, er de konsekvensene vårt transportbehov vil ha for miljøet. I denne sammenhengen tenker jeg først og fremst på støy og luftforurensning, selv om arealbruk sannsynligvis også vil bli en stor utfordring i fremtiden. Min målsetning for denne oppgaven er derfor å utforske hvordan miljøkonsekvenser blir ivaretatt i beregningsmodellen Effekt, eller mer spesifikt; utslipp til luft. Her søker jeg først og fremst å beskrive hvordan det fungerer i Effekt, og ut ifra relevant teori på området svare på om miljøkonsekvenser blir tilstrekkelig hensyntatt i nyttekostnadsanalysen. Dette vil jeg søke å svare på med bakgrunn i relevant litteratur om miljø og nyttekostnadsanalyser, og mer spesifikt, konkrete føringer fra myndighetene i utredningene, NOU 1997:27 og NOU 2009:16, samt SFT’s tiltaksanalyse (SFT 2005). Jeg vil her forsøke å svare på om beregninger foretatt i Effekt i tilstrekkelig grad får med seg de eksterne virkningene som forurensende utslipp til luft utgjør. Hvor sensitive beregningene er for endringer i priser på luftforurensning. Tidligere enkel analyse jeg har gjort (Rugset, 2009) tyder på at miljøkonsekvenser utgjør en svært liten andel av det totale bildet når en utfører nyttekostnadsberegninger på et vegprosjekt. Det som virkelig drar prosjektet i positiv retning er ofte reduksjon av reisetid, og reduksjon av ulykker. Denne analysen vil jeg bygge ut, og forbedre, med sikte på å bedre kunne forstå om miljøeffekter generelt blir tilstrekkelig hensyntatt i nyttekostnadsanalyse foretatt av Statens vegvesen. Jeg vil bygge ut modellen med flere alternative prosjekter, slik at jeg kan sammenligne prosjekter hvor miljøkonsekvenser forekommer i forskjellig grad. For eksempel om vi i ett alternativ legger mest mulig til rette for privatbilisme, og i ett annet går inn for å få mest mulig persontrafikk over på buss. I oppgaven belyser jeg et konkret empirisk eksempel fra min hjemby, Porsgrunn. Jeg analyserer ulike prosjektalternativer på et begrenset område av det lokale vegnettet, i hovedsak ett prosjekt som innebærer bygging av ny riksveg, og ett prosjekt som innebærer økt satsning på kollektivtrafikk. Hovedkonklusjonen i denne masteroppgaven er at det er forhold som tyder på at miljøeffekter undervurderes i nyttekostnadsanalysen slik det er lagt opp til i Effekt og Statens vegvesen (2006), på grunn av statisk, og for lav, verdsetting av virkninger på luftutslipp