Innovasjon og leiarskap i fylkeskommunen : regionale innovasjons- og utviklingsprosjekt- situasjonsbestemte eller personavhengige?

Fylkeskommunen som avgjerds- og forvaltningsnivå er gjenstand for debatt, og dei seinare åra har den vore utsett for eit stadig sterkare press. Skuldast den manglande oppslutninga vi ser, ei manglande evne til å vidareutvikle regionkommunen, og ei manglande fylkeskommunal evne til å drive utviklingsretta arbeid? Eller sagt på ein annan måte: er fylkeskommunen si evne til å drive regionalpolitisk nyskaping ein funksjon på vikande front? Føremålet med hovudoppgåva er å studere fylkeskommunen si evne til å drive nyskapande og utviklingsretta arbeid. Med nyskaping meiner vi evne til å trekkje nye prosjekt og tiltak inn i organisasjonen. Evna til å drive nyskaping, ser vi i samanheng med evna til å etablere eit regionalt handlingsrom på tvers av institusjonsgrenser, samt på tvers av andre geografiske og politiske skilleliner. Vi legg såleis til grunn eit regimeteoretisk perspektiv, då vi spør korleis fylkeskommunale etatsleiarar skaffar seg det regionale handlingsrommet som trengst for å møte stadig omskiftande utfordringar. Kor stort må handlingsrommet være for at ein lukkast, og kva vilkår må oppfyllast for at innovasjonsprosjekta skal bli gjennomførte? Greier ein å utvide handlingsrommet gjennom samarbeid med andre aktørar i og utanfor eigne kommandokjeder? Kven sit på nødvendige ressursar for at utviklingsarbeid kan realiserast? I kva grad finn ein faste aktørkonstellasjonar, endrings- og leiarformer bak vellukka regionale utviklingsprosjekt? For å studere desse spørsmåla nærare, hentar vi også impulsar frå eit kontingensteoretisk organisasjonsperspektiv. Dei fire utviklingsprosjekta vi vel ut for ei samanliknande analyse har alle lukkast, men vi forventar at det er mange vegar til Rom avhengig av kontekstuelle forhold. Fylkeskommunale leiarar, og gangen i ulike utviklingsprosjekt, vert undersøkt under varierande og kontrollerte ytre og indre rammevilkår. Regionkommunen er ei setting som er godt egna til denne typen studiar. For det første utgjer fylkeskommunane ei samling av organisasjonar med relativt likearta oppgåver, og organisasjonsstrukturane deira kan samanliknast. Samstundes kan lokale og regionale rammevilkår, som fylkeskommunane fungerer under, variere sterkt. Vi ønskjer å sjå nærare på fylke og etatar som finn seg i ulike settingar, og dermed omgivnader som tilsynelatande gjev fylkeskommunale etatar og avdelingar ulike føresetnader for utviklingsretta arbeid. Ei overordna hypotese i framstillinga, er difor at: måten ein mobiliserer aktørar til konstruktiv samhandling på i utviklingsarbeid, har samanheng med konteksten prosjektet finn seg i. Kva faktorar, eller føresetnader, kan påverke nyskapande og utviklingsretta arbeid i fylkeskommunen? Eit indre skilje går mellom driftsorienterte og utviklingsorienterte sektorar. Avdelingar som sorterer under regionalutviklingsetaten utgjer den siste kategorien, og her inngår m.a. nærings- og kulturetatane. Eit ytre skilje mellom vilkår for regional samhandling kan gå mellom fragmenterte og integrerte fylke. Hard avdeling/etat Fragmentert senterstruktur/ fråflytting Prosjekt 1: - helse S&F Prosjekt 3: - helse A-A Integrert senterstruktur/ tilflytting Prosjekt 2: - kultur S&F Prosjekt 4: - kultur A-A Mjuk avdeling/etat Figur 6.1. Dimensjonane ytre- og indre kontekst dannar grunnlaget for ei samanlikning. Rute 1 representerer den mest ustabile og komplekse settinga , medan rute 4 representerer ei setting med enklare og meir stabile omgivnader, samt eit lågare problempress av uløyste oppgåver. Når det gjeld den ytre konteksten stiller vi spørsmålet: Er det slik at prosessane bak nyskapande tiltak er enklare å organisere i fylke med få konkurrerande sentra? Og i så fall: bør vi gå inn for å organisere regionane slik at vi får eit naturleg og allment akseptert sentrum som samlar kreftene bak nyskapande arbeid? Med utgangspunkt i den indre konteksten, stiller vi spørsmålet: Er det enklare å gjennomføre nyskapingsarbeid i ein mjuk sektor som kultursektoren, der ein ikkje i like stor grad har klart definerte driftsoppgåver og krav til produksjon, som i ein pressa og driftsorientert hard sektor som helse- og sosialsektoren? Eit alternativt spørsmål er: Skuldast skilnaden mellom enkle og tunge nyskapingsprosessar leiartalent og prosesskompetanse? Er vilje og evne til endringsorientering i den fylkeskommunale leiinga ein avgjerande faktor for korleis nyskapingsprosessar vert gjennomførte? Debatten omkring fylkeskommunen dreiar seg m.a. om kva som er ein ideell storleik for eit regionalt mellomnivå. Dei to fylka som inngår i denne analysen, Aust-Agder og Sogn og Fjordane er om lag like store, i alle fall når det gjeld befolkningsgrunnlag. Difor er det interessant at ein av hovudgrunnane til at helseprosjektet i Aust-Agder i det heile kom i stand, var at ein ville skape eit større og meir ønskjeleg pasientgrunnlag som planleggingseining. Dette kan vere eit teikn på at dei minste fylka ikkje tilfredstiller krava til effektivitet i tenesteproduksjonen som ein kan oppnå om einingane er større, m.a. gjennom ulike stordriftsfordelar. Eit viktig poeng i helseprosjektet i Sogn og Fjordane, var også at pasientgrunnlaget burde være større for at ein samfunnsøkonomisk kunne forsvare ei utbygging av tiltaket. Er det generelt slik at prosessane bak nyskapande tiltak er enklare å organisere i fylke med få konkurrerande sentra? Funna i denne undersøkinga tyder ikkje på at det er ein eintydig samanheng her. Prosjekta i Sogn og Fjordane kan i like stor grad kallast innovative, som prosjekta i Aust-Agder. Dette viser at innovasjonar like gjerne oppstår ved hjelp av nye og bottom-up prega innovasjonsregime, som gjennom etablerte regionale regime og nettverk. Vi har her problematisert dette standpunktet, fordi vi har registrert ei hyppigare bruk av forhandlingsmodellen for endring i det fragmenterte fylket. Evna til mobilisering av breiare og mindre byråkratiske aktørkonstellasjonar, fortel oss at det synest enklare å organisere innovasjonsprosessar i integrerte regionar. Er det enklare å gjennomføre nyskapingsarbeid i ein mjuk sektor, enn i ein pressa og driftsorientert hard sektor? I denne studien har vi slått fast at kulturetaten per i dag synest avhengig av å mobilisere utanforståande aktørar for å fungere etter intensjonane. Dette må tolkast på ein slik måte at fylkeskommunen ikkje fullt ut maktar å ta hand om sine arbeidsoppgåver. Ein tung økonomisk situasjon i sjukehussektoren kan være ei av årsakene til dette. Likevel synest det å være rom for utviklingsarbeid også innanfor helse- og sosialsektoren. Vårt materiale indikerer at utviklingsarbeid innanfor helse- og sosialsektoren gjerne er knytt til produksjonen og er prega av effektivisering av eksisterande tenester. At slike prosjekt kjem i stand tyder på at leiinga er nær utfordringane som skal løysast, og såleis ser moglegheiter for utbetring av tenestetilbodet gjennom eit utvida handlingsrom. I våre case har vi påpeikt ei grad av samanfall mellom hypotesane og empiriske funn. Slik har vi avdekt nokre kontekstuelle forklaringsvariablar bak fylkeskommunale innovasjonar. Dette inneber at administrative leiarar, og gangen i innovasjonsprosjekt, synest å bli tilpassa sine omgivnader, og at kontekstuelle faktorar legg føringar på innovasjonar i fylkesregionane. Undersøkinga avslører samstundes at personlege eigenskapar, prosesskompetanse og leiarhaldning spelar inn på utviklingsarbeid i fylkeskommunane. Vi kan seie at leiarar har evna til å heve seg over barrierar skapte av kontekst. Prosesskompetansen som trengst for å gjennomføre tverrinstitusjonelle utviklingsprosjekt, som dei vi her har søkt å analysere, er i stor grad knytt til enkeltpersonar. Fylkeskommunen er avhengig av å ha forvaltningsentreprenørar for å fylle rolla som regional utviklingsaktør. At det finst gode samarbeidsrutiner i regionane, og at fylkesregionane har ein integrert senterstruktur, er ein fordel og gjer jobben lettare. Vi såg særleg innanfor bruken av endringsmodell at mindre fragmenterte fylke har færre barrierar å overvinne for å lukkast og dermed noko mindre forhandlingsprega prosjekt. Der det ikkje finst gode samarbeissystem, og der fragmenteringa er høg, er behovet for eit aktivt leiar- og entreprenørskap endå meir kritisk. Denne faktoren må difor understrekast som ei viktig forklaring på dei sektor- og fylkesvise skilnadene vi har sett når det gjeld å skape eit regionalt handlingsrom. Vi har t.d. slått fast at utviklingsretta arbeid innanfor den mjuke etaten, kultur, krev mobilisering av mangfaldige finansieringskjelder. Dette er eit eksempel på at konkrete krav vert stilt til leiarskap, prosesskompetanse og mobiliseringsevne. I tråd med forventningane vi hadde til studien, utmerkjer nettopp leiarskapet og aktive pådrivarar si rolle seg delvis innanfor kulturetaten. Meir overraskande er det at vi særleg i Sogn og Fjordane finn så høg grad av entreprenørskap. Vi har sett at dette kan forklarast ved at høg fragmentering i fjordfylket gjer behovet for eit aktivt leiarskap ekstra stort