Politisk styring og forretningsmessig frihet : det statlige eierskap som forvaltningspolitisk debatt - 1988-2001

Sammendrag Temaet for studien er den politiske debatt ved organiseringen av de statlige aksjeselskaper Telenor og Statoil, samt en prinsippdebatt om eierskap i perioden 1988-2001. Studien retter oppmerksomhet mot defineringsaspektet og innholdet i debattene. Formålet ved studien er todelt. For det første er siktemålet å beskrive og tolke forholdet mellom politisk styring og forretningsmessig frihet slik det har beveget seg kronologisk de siste 12-14 år. Det statlige eierskap, og forholdet mellom politikk og forretning er operasjonalisert i tre spenningstrekk som antas å prege debattene. Spenningstrekkene er det heleide statlige aksjeselskap kontra organisasjonsformen delprivatisering, eier- og regulatorrolle integrert i samme departement kontra separering i forskjellige departement, og eierstyring kontra reguleringsstyring. For det andre er siktemålet å tolke hvordan potensielle endringer i forholdet mellom politisk styring og foretningsmessig frihet påvirker eierskapets demokratiske organisering. Studien er teoretisk fortolkende. Utgangspunket er et instrumentelt organisasjonsperspektiv som er kontrastert med et institusjonelt perspektiv. Den institusjonelle tilnærming er inndelt i en normativ og en kognitiv institusjonsforståelse. Studien benytter således tre rene organisasjonsperspektiver utfyllende. Formålet er å forstå og tolke mest mulig av spenningsforholdenes utvikling de siste 14 år. Perspektivene vil til slutt benyttes sammenfattende der potensielle samspill og vekselsvirkninger drøftes. Et transformativ perspektiv ligger således til grunn for en mer helhetlig forståelse der institusjonell endring kan tolkes som organisatorisk identitetsforvaltning. Demokratiske implikasjoner tolkes gjennom tre idealtypiske modeller som de empiriske funn vil ligge mer eller mindre nær. Modellene knytter statseierskapet til rollen som; a) samfunnsstyrer, b) staten som integrativt fellesskap, c) staten som supermarked. De tre statsmodellene kobles med hhv. det instrumentelle, det normative og det kognitive teoriperspektiv. De empiriske funn viser at perioden 1988-2001 er preget av et gradvis skyv der forretningsmessig frihet i stadig sterkere grad veier tyngre. Ved det empiriske sluttpunkt i 2001 er formålet ved eierskapet primært kommersielt. Den politisk styringsambisjon gjennom eierskap er betydelig svekket, og redusert til et ønske om nasjonal kontroll. Samfunnsstyring blir nå ensidig koblet til regulatorrollen. En instrumentell tolkning viser at eierskapsdebattene er preget av reelle problemoppfatninger og en relativt klar innholdsmessig mål-middeltenkning. Organisasjonsformen som vinner aksept er i sterk grad knyttet til en rendyrking av formålet ved eierskapet i egenskap av forretningsrollen. Fremveksten av konkurransemarkeder veier tungt der endringene kan tolkes som rasjonell tilpasning der siktemålet er effektive og fleksible organisasjonsstrukturer. En normativ tolkning viser en institusjonell endringsdynamikk. Endringene er gradvise. I perioden 1988-96 blir delprivatisering og separering av eier og regulator avvist fordi de ikke samsvarte med den tradisjonelle rolledeling mellom politisk styring og forretningsmessige aktiviteter. I 1996-2001 øker konfliktnivået i debattene og en brytningsprosess finner sted. Brytningen innbærer en endring i normgrunnlaget ved eierskapet der politisk styring ikke lenger er en avgjørende verdi. Konfliktnivået var sterkest ved Statoil og kan tolkes som at forvalting av naturressurser er en verdi som ofte er koble med fellesskap og eierskap. En kognitiv tolkning viser at endringsprosessen er ideologisk. Statlig heleierskap var ved det empiriske sluttpunkt mindre legitimt. Staten ble oppfattet som lite tilpasningsdyktig og effektiv. Meningsinnholdet i myter ga økt gjennomslag for forretningsrollen. Delprivatisering ble koblet med rasjonalistiske verdier. Den ble oppfattet som moderne og fremtidsrettet. Den innebygde det suverene individ i organisasjonsstrukturen gjennom folkeaksjebegrepet. En transformativ tolkning viser at globale organisasjonsløsninger som delprivatisering og regulatorkontroll ble modifisert og tilpasset nasjonale verdier. Regulatorkontroll ble koblet med nasjonale verdier med røtter tilbake til konsesjonslovene ved utspringen av 1900-tallet. Dette ga spillerom for instrumentelle målsettinger og rendyrking av forretningsrollen gjennom delprivatisering. Endringsprosessen kan tolkes som organisatorisk identitetsforvalting i samspillet mellom det globale og det nasjonale. Det finnes demokratiske implikasjoner. Endringer i statseierskapet innebærer en svekkelse av staten som samfunnsstyrer, og staten som integrativt fellesskap. Supermarkedslogikken er styrket. Eierskapet er svekket i forhold til hierarkisk samfunnsstyring slik det fremstår i den samfunnsstyrende statsmodell. Eierskapet ble koblet til preferanser den samfunnsstyrende statsmodell og den parlamentariske styringskjeden i mindre grad fanger opp. Eierskapet ble med folkeaksjen individualistisk, og svekker det integrative fellesskap. Eierskapet assosieres i mindre grad med likhet og fellesskap, men heller av individuelle kunnskaper og ressurser. Dette preget samtlige tre debatter