Eierstyring i statlige aksjeselskaper : en prosessanalyse av distriktskontorsaken i NRK

Sammendrag New Public Management (NPM)-orienterte trender har ført til fristilling av statlige enheter fra 1990-tallet og framover, f.eks. omdanning til aksjeselskap. I 100 % statseide aksjeselskaper er statsråden generalforsamling, og en rekke selskaper har derfor en formell relasjon til staten selv om de er et selvstendig rettssubjekt. NRK har i tillegg en vedtektsmodell med en §9, som tilsier klar statsstyring på enkelte områder. Et viktig spørsmål er om aksjeselskapsformen fører til at styrer og daglig ledere overtar makt og innflytelse over områder som tidligere stod i hovedfokus for politiske vedtak. Denne oppgaven avdekker hovedtrekkene i beslutningsprosessen rundt restrukturering og sammenslåing av distriktskontorer i NRK perioden 2001-2003. Hovedpoenget er å avgjøre i hvilken grad og på hvilken måte det lå politisk styring bak beslutningsatferden. Oppgavens prosesssanalyse tar utgangspunkt i en hierarkisk styringslinje mellom aktørene Storting, statsråd, styre og kringkastingssjef. Derfra blir det utledet en hovedforventning om at den hierarkiske varianten av instrumentell teori vil ha størst forklaringskraft. Dette er supplert med forhandlingsvarianten av det instrumentelle perspektivet, i tråd med en forventing om tautrekking aktørene imellom. For å sikre at konkurrerende forklaringer kommer frem og ivareta bredde i analysen, tar analysen også for seg institusjonell teori, hhv. kulturperspektivet og myteperspektivet. Metodisk er oppgaven en case-studie som tar utgangspunkt i datatriangulering, hhv. intervjuer, medieoppslag og offentlige dokumenter, herunder bl.a. brevkorrespondanse, stortingsdokumenter og interne utredninger i NRK. Empirien er delt i tre faser forut for de tre sentrale styrevedtakene. Oppgaven avdekker forskjell i politiske styringssignaler som ble sendt fra eier ved statsråden i de respektive beslutningsfasene. I første fase sendte ikke statsråden noen klare signaler, eller rettere sagt ble det sendt signaler om at selskapet hadde alle fullmakter i beslutningen. I andre og tredje fase avtegnet det seg et klart skille på Stortinget mellom partier for og mot politisk inngripen. Statsråden beveget seg tilsynelatende mellom ulike prinsipielle og praktiske standpunkter. Analysen konkluderer tildels med at statsrådens primære syn ikke fremstod entydig, samt at statsrådens atferd ble oppfattet tvetydig og uklar. En konkurrerende konklusjon i analysen er at statsråden ved hjelp av tautrekking, forhandling og bruk av uformelle kanaler lyktes både i å demme opp for en uønsket politisk utvikling og ivaretok en klar hierarkisk relasjon til NRK. I de tilfellene der statsrådens standpunkt så ut til å være kontroversielt for NRK utviste selskapet vesentlig motstand. I praksis var det NRKs primære syn, fremfor statsrådens, som i størst grad ble ivaretatt i utfallet. Analysen viste også at NRKs daglige ledelse hadde størst innflytelse på deltakelse, problemoppfatning og løsningsforslag. En teoretisk og empirisk hovedkonklusjon er at den hierarkiske styringslinjen ikke fremstår like styrende for formell atferd som forventet ut fra oppgavens teoretiske hovedutgangspunkt. Den hierarkiske varianten bidrar imidlertid vesentlig når det gjelder betydningen av konsistent mål-middel-tenkning for å få innflytelse på utfallet. Kompromisstenkning, tautrekking og hentydning på makt hos aktørene er imidlertid til tider like fremtredende i aktørrelasjonene som hierarkisk toppstyring, i tråd med forhandlingsvarianten. Aktørene opplevde tilsynelatende også krysspress mellom sine ulike roller. Motstand mot forhold som ikke ble ansett i tråd med normgrunnlaget for styring av NRK forklares av at stiavhengighet og verdiinfisering tilsa en bestemt "logic of appropriateness" i tråd med kulturperspektivet. Handlingsrommet som gjorde at NRK fikk gjennom endringer som brøt med tradisjonelle distriktshensyn, tilføres forklaringskraft via kulturperpektivets ideer om "window of opportunity". Når statsråden valgte å ikke formelt instruere NRK indikerer dette NPM-orientert symbolsk omgivelsespress i tråd med myteperspektivet. Perspektivet kan også forklare at stortingsopposisjonen utgjorde et press mot statsråden og NRK om å reversere sammenslåinger, fordi distriktshensyn og nynorskens stilling fikk mytiske overtoner. Oppgaven avdekker også enkelte implikasjoner for politisk styring som kan være mer allmenngyldige. Prosessanalysen gir grunnlag for å konkludere med at NRKs vedtektsmodell ikke nødvendigvis forenkler betingelsene for politisk styring av selskapet. Politisk styring av statsaksjeselskaper vil være avhengig av tre forhold; tydelig politisk vilje hos statsråd, støtte for statsrådens syn i Stortinget og vilje i selskapet til å rette seg etter det eier beslutter. Distriktskontorsaken viste at NRK hadde en sterk frihetsvilje, og i stor grad kontrollerte informasjonsflyten som var grunnlag for eventuell generalforsamling. Det var stor uklarhet underveis i prosessen om hva som falt innenfor §9 i vedtektene, og dermed spilte omgivelsespress og hvor presset kom fra en avgjørende rolle. Oppgaven konkluderer med at en sterk og tydelig statsråd likevel har makt og myndighet til å få gjennomslag for sitt syn, også gjennom bruk av uformelle kanaler. Oppgaven stiller likevel spørsmål ved om mindretallsparlamentarisme utgjør et hinder for sterk politisk styring av statsaksjeselskaper