NAV-reformen : En organisasjonsteoretisk analyse av prosessen vedrørende organiseringen av det nye Arbeids- og velferdsdirektoratet

Denne studien omhandler NAV-reformen, en av de største norske forvaltningsreformene i nyere tid. NAV står for Ny arbeids- og velferdsforvaltning. Med intern organisering av offentlig virksomhet som tema, er oppgaven en analyse av prosessen som ledet frem til en endelig beslutning om organiseringen av det nye Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV-direktoratet). Selve reformen, som ble vedtatt i Stortinget våren 2005, innebærer i korte trekk en samordning og omorganisering av de tjenestetilbudene Aetat, trygdeetaten og den kommunale sosialtjenesten tidligere stod for. Aetat og trygdeetaten ble 1.juli 2006 lagt ned og erstattet av den nye arbeids- og velferdsetaten. Samtidig med opprettelsen av den nye etaten, ble Aetat Arbeidsdirektoratet og Rikstrygdeverket lagt ned og erstattet av det nye NAV-direktoratet. Karakteristisk for den interne organiseringen av Arbeids- og velferdsdirektoratet, er skillet mellom strategiske og operative funksjoner. Funksjoner av strategisk art er lagt til selve direktoratet, som skal ha fokus på styring, strategi og utvikling. De operative funksjonene er lagt til NAV Drift og Utvikling (NDU), en egen intern etterspørselbasert produksjonsenhet som er organisert som en del av direktoratet, men som leverer løpende tjenester til hele etaten. Studien har som formål å belyse og analysere en utrednings- og beslutningsprosess, som i etterkant av stortingsvedtaket våren 2005, skulle komme frem til en organisatorisk løsning for det nye direktoratet. Studien søker å forklare hvordan og hvorfor prosessen kom frem til en organisatorisk løsning kjennetegnet av et skille mellom strategiske og operative funksjoner. Hovedproblemstillingen lyder som følger: Hva kjennetegner hovedtrekkene i prosessen vedrørende organiseringen av det nye Arbeids- og velferdsdirektoratet? For å svare på dette tar studien utgangspunkt i følgende underproblemstilling: Hva kjennetegner organisasjonstenkningen, aktørmønsteret og innflytelsesfordelingen gjennom prosessen? Studien tar utgangspunkt i instrumentell og institusjonell teori. Innenfor instrumentell teori skiller studien mellom to varianter. På den ene siden vil en hierarkisk-instrumentell variant benyttes, der sentrale stikkord er ledere, mål-middel-rasjonalitet og konsekvenslogikk. På den andre siden benyttes en forhandlings-instrumentell variant, som åpner for interessehevding, kompromiss og forhandling i beslutningsprosesser. Når det gjelder institusjonell teori, skiller studien mellom et kulturperspektiv og et myteperspektiv. Førstnevnte fokuserer blant annet på institusjonalisering, passenhetslogikker og stiavhengighet. Sistnevnte retter fokus mot verdier og normer som finnes i omgivelsene til en organisasjon. Aktørmønsteret i prosessen var preget av at det i stor grad var aktører med formelle deltakelsesrettigheter som deltok. Prosessen er vel å merke kjennetegnet av et manglende samsvar mellom formell og faktisk deltakelse, da aktører uten formelle deltakelsesrettigheter også fikk innpass. Aktørmønsteret kan overordnet sett betegnes som hierarkisk kontrollert, men forhandlings-instrumentell teori og institusjonell teori kan også belyse enkelte aspekter ved aktivisering. Organisasjonstenkningen var overordnet sett kjennetegnet av at politisk og administrativ ledelse i liten grad kontrollert selve defineringen av problemer og løsninger. Aksesstrukturen var vel å merke strammere i den siste utredningsfasen, da en politisk besluttet overordnet modell la betydelig føringer for arbeidet. Organisasjonstenkningen var hovedsakelig tuftet på rasjonalitet. Imidlertid var de ulike organisatoriske løsningene som ble foreslått og vedtatt også preget av prosjektdeltakernes referanserammer. Løsningsdefineringen reflekterte også myter i omgivelsene. Prosessen kan betegnes som relativt hierarkisk styrt sett i forhold til innflytelsesfordeling. De tillitsvalgte hadde begrenset innflytelse i første utredningsfase. Innflytelsen var noe større i andre utredningsfase, men den var likevel begrenset som sett i forhold til organisasjonstenkningen, blant annet som følge av de føringer den overordnede modellen la for prosjektarbeidet i denne fasen. De tillitsvalgte hadde først og fremst betydning for selve utfallet av forhandlingene våren 2006. Her ble kompromisser nødvendige for å komme frem til en endelig beslutning vedrørende organiseringen av det nye Arbeids- og velferdsdirektoratet